Cosa sono e cosa fanno le commissioni parlamentari

Mercoledì alla Camera si sono riunite per la prima volta le commissioni permanenti e hanno eletto i propri presidenti: giovedì faranno lo stesso le commissioni del Senato. Il ruolo delle commissioni è essenziale all’interno dei lavori parlamentari: è lì che si analizzano i disegni di legge, si discutono eventuali modifiche e spesso si trovano compromessi tra le forze politiche, prima che le proposte vengano approvate dalle camere. Sono insomma un luogo in cui si svolge una parte importante della funzione legislativa del parlamento: spesso quella più concreta, lontana dalle discussioni più animate che avvengono in aula.

Le commissioni sono organi collegiali, cioè sono formate da più parlamentari che prendono insieme decisioni, e ognuna è specializzata su un ristretto insieme di argomenti. La loro esistenza è regolata dall’articolo 72 della Costituzione, secondo cui la loro composizione deve «rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari»: una forza politica che ha il 10 per cento dei seggi in aula dovrà avere quindi circa il 10 per cento dei componenti di una commissione.

Oltre alle commissioni permanenti esistono diverse commissioni bicamerali e altre speciali o d’inchiesta che vengono di volta in volta istituite a seconda delle necessità.

Fino alla scorsa legislatura, le commissioni permanenti erano 14 sia alla Camera che al Senato e avevano competenze sugli stessi argomenti (sono più o meno quelli su cui lavora anche il governo: affari costituzionali, giustizia, bilancio, lavoro, eccetera). Con la riduzione del numero dei parlamentari, applicata per la prima volta in questa legislatura, le commissioni permanenti sono rimaste 14 alla Camera ma sono diventate 10 al Senato. Anche alla Camera però ci saranno conseguenze: il sito Pagella Politica ha spiegato che i membri di ciascuna commissione permanente saranno ridotti. Quelle più numerose, che prima arrivavano ad avere tra i 40 e 45 membri, ora ne avranno tra i 30 e i 35.

I presidenti delle commissioni permanenti sono stati eletti mercoledì alla Camera e verranno eletti giovedì al Senato tra i membri dei partiti di maggioranza – Fratelli d’Italia, Lega, Forza Italia e Noi Moderati – come è usanza. Nell’ultima legislatura le presidenze furono spartite tra Movimento 5 Stelle e Lega, cercando di rispettare i rapporti di forza (M5S, che era stato il primo partito alle elezioni, ebbe circa il 60 per cento delle presidenze, le altre andarono alla Lega). Oltre ai presidenti devono essere eletti due vicepresidenti e due segretari per ogni commissione.

Le commissioni hanno formalmente quattro funzioni diverse. La prima è quella di discutere su una proposta di legge che dovrà essere votata dall’aula, preparando una relazione – che la affronti articolo per articolo – che serve a preparare i lavori e la discussione del Parlamento. In questo caso si parla di commissione “in sede referente”. Ma le commissioni possono anche concretamente approvare le leggi con un iter legislativo apposito, che di fatto esclude la necessità di un passaggio in aula. Succede nei casi di progetti di legge che rispettino alcuni requisiti particolari, e che devono riguardare questioni che non abbiano speciale rilevanza di ordine generale e su cui ci sia un consenso molto esteso. Si parla in questo caso di commissione “in sede deliberante”. Il governo, un decimo dei parlamentari o un quinto dei membri della commissione può comunque chiedere che invece l’approvazione avvenga in aula.

Le commissioni possono poi avere funzioni consultive, quando viene chiesto loro un parere su una proposta di legge da un’altra commissione: si parla di “commissione in sede consultiva”. Infine, la quarta funzione della commissione può essere quella di votare articolo per articolo una proposta di legge, che sarà poi sottoposta al parlamento solo nella sua interezza, senza possibilità di modificarlo. Si parla in questo caso di commissione “in sede redigente”. Spesso alle commissioni spetta il compito di accorpare proposte di legge sullo stesso tema in una sola, in modo da far votare Camera e Senato su un unico testo.

I presidenti di commissione hanno un ruolo che può incidere anche molto sui lavori del parlamento, anche perché in Italia all’interno di una singola legislatura succede spesso che si alternino più governi: nella maggior parte dei casi il presidente di commissione rimane invece in carica per tutta la durata della legislatura.

Un esempio di quanto possano incidere si ebbe tra marzo e aprile del 2021, quando Andrea Ostellari della Lega, presidente della commissione giustizia al Senato, fu accusato di fare ostruzionismo al disegno di legge (ddl) Zan contro l’omotransfobia. Il ddl era stato approvato alcuni mesi prima alla Camera, grazie alla maggioranza sostenuta da Partito Democratico e Movimento 5 Stelle che nel mentre era subentrata a quella Lega-5 Stelle: Ostellari aveva prima ritardato la calendarizzazione della discussione al Senato, e poi aveva abbinato il ddl Zan a un altro, che riguardava lo stesso tema ma era stato proposto dalle forze di destra, per prolungare ulteriormente la discussione. Dopo mesi, e con una maggioranza ancora diversa – quella guidata da Mario Draghi – il voto sul ddl Zan fu accantonato.

Anche se nelle commissioni i membri del parlamento sono generalmente collaborativi tra loro, nonostante appartengano a partiti diversi, avere una maggioranza solida è importante per molte forze politiche, perché permette di approvare i disegni di legge più rapidamente. L’attuale maggioranza di destra avrà questo genere di vantaggi, rispetto a quelle più risicate dell’ultima legislatura.

Tra le commissioni bicamerali, cioè composte sia da membri della Camera che del Senato, alcune sono previste dalla Costituzione e da leggi costituzionali (come quella per le questioni regionali) altre invece sono state istituite nel tempo. Le più importanti di quest’ultima categoria sono la commissione di vigilanza RAI e il COPASIR, il comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, che controlla il lavoro dei servizi segreti: entrambe eleggeranno i propri presidenti nei prossimi giorni. Solitamente sono entrambi eletti tra i membri delle opposizioni: nel caso della RAI è una prassi abituale ma informale, nel caso del COPASIR è previsto più esplicitamente dal suo regolamento interno.

La commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, più spesso chiamata appunto commissione di vigilanza RAI, fu istituita nel 1975 e ha l’obiettivo di sorvegliare sull’attività della televisione pubblica (la RAI, appunto). Ha il potere di nominare la maggioranza dei componenti del consiglio di amministrazione della RAI e di definirne l’indirizzo nella programmazione e nella pubblicità, oltre che i piani di spesa pluriennali (e quindi l’indirizzo economico). Con l’ultima riforma del 2015, il consiglio di amministrazione è diventato di 7 membri: 4 sono scelti dalla commissione, due dal governo e uno dall’assemblea dei dipendenti.

La commissione di vigilanza RAI è storicamente molto criticata perché il suo funzionamento permette di fatto al governo di controllarne indirettamente le decisioni aziendali, più che di “vigilare” sul suo operato. Fu introdotta nel 1975 per far passare il controllo della RAI dal governo al parlamento, garantendo che nelle decisioni fosse rappresentata anche l’opposizione: nella pratica però l’influenza del governo è ancora molto forte.

– Leggi anche: Come funziona la politica in Rai

Il comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, il COPASIR, è stato invece istituito dalla legge numero 124 dell’agosto 2007, che gli attribuisce la funzione di verificare «in modo sistematico e continuativo» che l’attività dei servizi segreti sia svolta nel rispetto delle leggi, della Costituzione e nell’interesse della Repubblica e delle sue istituzioni. Del comitato fanno parte 5 deputati e 5 senatori, scelti per rappresentare in modo proporzionale maggioranza e opposizione.

Il COPASIR ha ampi spazi di manovra: può chiedere di ascoltare tutti i principali responsabili e i dipendenti delle agenzie che compongono il sistema dei servizi, può acquisire informazioni e documenti tanto dai servizi segreti quanto dai magistrati, anche in deroga all’articolo 329 del codice di procedura penale per ottenere copie di atti e di documenti relativi a procedimenti e a inchieste in corso; ha competenze consultive e può intervenire in caso di opposizione del segreto di Stato da parte del presidente del Consiglio dei ministri. Queste sue funzioni rendono indispensabile che il presidente sia scelto fra i membri dell’opposizione: altrimenti verrebbe meno la sua utilità.

Oltre a varie commissioni speciali istituite quando è necessario, ci sono poi le commissioni d’inchiesta, sia monocamerali che bicamerali, anche queste istituite a seconda delle necessità e delle contingenze: un esempio della scorsa legislatura è la commissione d’inchiesta alla Camera sulla morte di Giulio Regeni.