Com’è andato il Consiglio Europeo, quindi

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Pubblichiamo per i non iscritti il numero speciale della newsletter di Konrad, la sezione del Post che si occupa di cose europee, sull’atteso Consiglio Europeo che si è concluso stamattina. Per iscriversi alla newsletter basta cliccare qui: è gratis.

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Ve lo diciamo subito: il bicchiere è mezzo pieno. Dopo quattro giorni e tre notti di negoziati – mancavano solo 25 minuti per battere un record che resiste dal 2000 – i capi di stato e di governo dell’Unione Europea riuniti nel Consiglio Europeo a Bruxelles hanno trovato un accordo sia sul Fondo per la ripresa, il principale strumento europeo per stimolare la ripresa economica dopo la pandemia da coronavirus, sia sul nuovo bilancio pluriennale dell’Unione che entrerà in vigore dal 2021.

Per come si erano messe le cose, non era affatto scontato che ci riuscissero: la distanza fra le posizioni iniziali era molto ampia e come in ogni trattativa delicata ci sono stati momenti di tensione, minacce di andarsene via in elicottero (l’abbiamo fatto tutti, almeno una volta), coalizioni che si formano e si sciolgono, e un compromesso finale che lascia a tutti un po’ di amaro in bocca per quello che sarebbe potuto essere e non è stato.

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Alla fine, però, rimane che l’Unione Europea ha deciso per la prima volta nella sua storia di emettere debito comune (!) per finanziare un trasferimento di risorse dai paesi più ricchi a quelli più in difficoltà (!!) in un lasso di tempo di pochi mesi (!!!). Mica male, soprattutto per un’Unione la cui morte imminente viene annunciata un giorno sì e l’altro pure.

Come ipotizzavamo nelle scorse newsletter, è risultato decisivo avere il sostegno del governo tedesco, spinto da Angela Merkel a promuovere soluzioni ambiziose, e una rinnovata unità di intenti fra gli altri paesi più colpiti dalla pandemia come Italia, Spagna e Francia.

Ha aiutato anche il fatto che per più di 80 ore i leader europei, i loro collaboratori e i funzionari delle istituzioni siano rimasti sotto lo stesso tetto, cosa che capita assai poco spesso. È stata una situazione talmente peculiare che a distanza di alcune ore sta già producendo una narrazione mitopoietica, e siamo sicuri che fra qualche anno i presenti ricorderanno con affetto un certo incontro alle quattro di mattina, uno sguardo ricevuto, la prima notte di sonno dopo la fine delle trattative.

Ci sembra assurdo, però, che nel 2020 la sopravvivenza dei pescatori estoni o di un istituto di ricerca romeno debba dipendere dalla capacità di resistere al sonno di un paio di persone di mezza età sedute in una sala conferenze alle tre del mattino. Ma stiamo correndo troppo.

Comprereste un’auto usata da un uomo che ha dormito per tre giorni sul pavimento, come questo funzionario austriaco?

Le basi
Il pacchetto negoziato ieri vale 1.824 miliardi che nei prossimi anni saranno distribuiti tra i 27 stati dell’Unione. Di questi, 1.074 sono stati stanziati per il prossimo bilancio pluriennale dell’Unione – una manciata in più rispetto a quello precedente, a cui però partecipava anche il Regno Unito – altri 750 per il Fondo per la ripresa, chiamato anche Next Generation EU. I leader li hanno negoziati insieme perché dal punto di vista tecnico e burocratico fanno parte dello stesso pacchetto. Rendere disponibili dei fondi immediatamente sarebbe stato troppo complicato, dato che vanno ancora smaltite le ultime risorse del bilancio pluriennale 2014-2020.

Il bilancio pluriennale viene negoziato fra i paesi membri ogni sette anni e fornisce le linee guida per spendere i soldi che ciascuno stato si impegna a versare all’Unione: ogni anno si fanno dei piccoli spostamenti, ma la forma iniziale raramente viene cambiata in corso d’opera. I soldi per finanziarlo provengono da trasferimenti annuali dagli stati nazionali all’Unione Europea, decisi in base alla popolazione e alla ricchezza di ciascun paese. Occhio: la cifra decisa stamattina non è ancora definitiva: nelle prossime settimane passerà dal Parlamento Europeo, che condivide la competenza sul bilancio, e quasi sicuramente verrà aggiustata.

Il Fondo per la ripresa, invece, è uno strumento completamente nuovo che sarà introdotto nei termini decisi dal Consiglio, che per misure del genere non ha l’obbligo di passare dal Parlamento. I soldi verranno raccolti sui mercati grazie all’emissione di debito comunitario, garantito dal bilancio pluriennale: una novità assoluta. I 750 miliardi verranno poi restituiti agli acquirenti dei titoli a partire dal 2028 e fino al 2058, in modo che le conseguenze sui bilanci nazionali siano praticamente nulle.

Sui 750 miliardi stanziati, 390 saranno sborsati sotto forma di sussidi, cioè non andranno nominalmente restituiti. 360 miliardi saranno invece estesi sotto forma di prestiti a tasso agevolato. È una distribuzione un filo meno ambiziosa di quella proposta da Francia e Germania e successivamente avallata dalla Commissione: ma nell’Europa di oggi tutte le decisioni si negoziano con Commissione, Consiglio (cioè con 27 paesi) e talvolta col Parlamento, e si sapeva che le cifre circolate erano solo un punto di partenza.

Va bene, ma concretamente? 
Nei prossimi anni il Fondo per la ripresa distribuirà parecchi soldi, soprattutto ad alcuni paesi, che ne dovranno restituire soltanto una parte. Il resto verrà coperto dagli stati del Nord, cioè quelli più ricchi e meno colpiti dalla pandemia.

Il principale serbatoio del Fondo per la ripresa si chiamerà Recovery and Resilience Facility (RRF) e conterrà 672,5 miliardi, di cui 312,5 saranno distribuiti come sussidi. Il 70 per cento dei sussidi del RRF verrà stanziato entro il 2022, mentre il 30 per cento entro il 2023. Significa che i primi progetti finanziati con i nuovi sussidi europei – ristrutturazioni, modernizzazioni, bandi per l’innovazione, progetti di ricerca, co-finanziamenti regionali, e molto altro ancora – partiranno fra il 2021 e il 2022, e i soldi verranno erogati verosimilmente fino al 2025.

I criteri con cui verranno distribuiti i soldi dell’RRF sono la popolazione di ogni singolo stato, il PIL pro capite, e per i primi due anni il tasso medio di disoccupazione fra 2015 e 2019; nel 2023 questo criterio verrà sostituito con la riduzione del PIL nazionale fra 2020 e 2021 a causa della pandemia.

Capite bene che entrambi i criteri rendono l’Italia uno dei principali beneficiari dell’RRF, e quindi dell’intero Fondo. Secondo un calcolo diffuso dal governo italiano e confermato da alcuni economisti, l’Italia otterrebbe circa 81,4 miliardi di sussidi e 127,4 miliardi di prestiti (sono i famosi 209 miliardi di cui parlano i giornali da stamattina).

Facendo un calcolo ancora più dettagliato, l’analista economica Silvia Merler ha calcolato che dall’RRF il governo italiano riceverà nei prossimi anni 80 miliardi di euro, mentre si è impegnato a restituirne 50 entro il 2058, un pochino alla volta. L’Italia sarà l’unico fra i paesi più industrializzati ad essere un beneficiario netto dell’RRF. Certo, poi bisognerà spenderli bene: ed è un punto particolarmente delicato visto che l’Italia è uno dei paesi che spende peggio i fondi europei, per ragioni troppo lunghe da spiegare qui (ma su cui torneremo presto).

C’è la fregatura?
Usare termini del genere ci sembra improprio: siete avvertiti. Sui giornali italiani si è molto speculato sull’ostilità dei cosiddetti frugal five – Paesi Bassi, Austria, Danimarca, Svezia e Finlandia – alle misure più ambiziose chieste dagli altri paesi, soprattutto dai più colpiti dalla pandemia. Ma guardate un po’ chi troviamo in fondo all’elenco compilato da Merler, fra i paesi che metteranno più più soldi di quelli che riceveranno.

Proprio loro, i frugal five. Possiamo criticare nel merito alcune singole richieste e la loro miopia per avere osteggiato un passaggio così importante nella storia dell’integrazione europea, ma provate a mettervi nei loro panni: se all’Italia chiedessero di regalare miliardi di euro a un altro paese europeo – magari molto indebitato e senza una reputazione di grande efficienza: la Grecia o la Romania, per esempio – come reagiremmo quaggiù?

Le loro posizioni sono sicuramente più sfumate di come sono state rappresentate, e tengono conto di priorità diverse (com’è normale in una comunità di 27 paesi). Gli stati del Nord a vocazione commerciale hanno sempre preferito un’amministrazione pubblica leggera e un’Europa che funziona-finché-conviene. In sostanza sono stati favorevoli a un approccio sovranazionale «finché serviva i propri interessi economici», aveva spiegato qualche anno fa il politologo Jan Rood parlando dei Paesi Bassi. Non ce l’hanno con l’Italia né coi paesi del Sud – come invece qualche esemplare di sovranista locale amico di quelli nostri: sono fatti così.

Certo, il primo ministro dei Paesi Bassi Mark Rutte, capo informale dei frugal five, ce l’ha messa tutta per entrare nella parte del cattivo, con i suoi occhialetti da burocrate senza cuore, le sue battute non così buffe – a un certo punto ha detto scherzando che il Consiglio sarebbe durato fino al weekend successivo: il giornalista a cui l’ha detto ha riso molto nervosamente – e certe richieste irricevibili.

Dopo quattro giorni a Bruxelles, tutti i leader avevano bisogno di qualche vittoria simbolica da esibire al loro elettorato: Rutte ancora di più, dato che nei Paesi Bassi si vota all’inizio del 2021 e probabilmente sentiva il bisogno di battere un colpo a destra, per tenere lontano l’elettorato della destra moderata dai partiti più convintamente euroscettici.

A un certo punto ha proposto una misura rigettata un po’ da tutti: una sorta di diritto di veto che ciascun governo nazionale poteva giocarsi al momento della presentazione dei piani di spesa degli altri paesi. La proposta è stata sostituita da un molto più blando – ma comunque fastidioso – meccanismo istituzionale per cui in sede di valutazione dei risultati di spesa (quindi dopo lo stanziamento dei fondi) ciascun paese può segnalare al Consiglio Europeo potenziali violazioni dei criteri di spesa compiuti da un altro paese. In sostanza, come scrive l’analista Mujtaba Rahman su Politico, «gli olandesi hanno ottenuto il diritto di rallentare il trasferimento dei fondi» a un dato paese, se riterranno che i suoi progetti non siano in linea con quanto promesso (i finanziamenti europei arrivano in tranche che a volte si protraggono per molti anni). Ma per come è stata pensata rimane un’opzione piuttosto remota, per di più superabile da un parere finale della Commissione.

Non ci sono altre sorprese. Nei prossimi mesi ciascun governo nazionale dovrà fornire alla Commissione un piano su come intende spendere i soldi dell’RRF, e la Commissione ha già fatto sapere che apprezzerà progetti che creano lavoro, allargano le reti sociali e contribuiscono alla transizione verso un’economia più sostenibile e digitalizzata. Il Consiglio dovrà poi approvare i piani nazionali a maggioranza qualificata, ma nessun paese da solo avrà potere di vero. Niente troika, niente riforme che prevedono tagli di bilancio, niente tagli alla spesa sociale.

Un’altra piccola grande novità
Per la prima volta nella sua storia, dal primo gennaio 2021 l’Unione Europea raccoglierà delle entrate fiscali che non dovranno essere negoziate con singoli paesi: è un primo ma significativo passo per svincolarsi dalle eterne trattative sul bilancio pluriennale, e un modo per guadagnare sempre più sovranità. Dal 2021 ciascuno stato dovrà versare 80 centesimi per ogni chilo di plastica non riciclata, mentre dal 2023 entrerà in vigore una tassa sulle importazioni da paesi che non rispettano gli standard europei sulle emissioni inquinanti.

Travolti dalle altre novità, in pochi ne hanno parlato: ma possiamo considerarla sia una vittoria per gli ambientalisti sia per chi chiede una sempre maggiore integrazione politica.

A questo punto, però, qualcuno potrebbe chiedersi se i frugal five si sono accontentati di una sforbiciata al Fondo per la ripresa e un complesso meccanismo che permette di rallentare il trasferimento dei fondi.
La risposta è no.

La questione dei rebates
L’argomento più efficace per convincere i frugal five ad approvare il Fondo per la ripresa e nello specifico l’RRF è stato lo stesso di sempre: sono i cosiddetti rebates, cioè degli sconti sui versamenti nazionali al bilancio pluriennale. Tutti i frugal five hanno ottenuto degli sconti maggiori rispetto allo scorso bilancio: e alla fine dei sette anni si stima che pagheranno circa 53 miliardi in meno di quello che sarebbe previsto applicando i normali criteri, cifra che verrà coperta soprattutto da un maggiore contributo di Francia, Italia e Spagna.

rebates sono nati negli anni Ottanta, quando l’allora Comunità Europea reinvestiva la maggior parte delle risorse che riceveva dagli stati nazionali nei sussidi all’agricoltura. Ma poiché il Regno Unito ne beneficiava solo in piccola parte, chiese e ottenne uno sconto annuale per evitare di diventare il più munifico contributore al bilancio europeo.

Da allora tutti gli stati che ritengono di dare all’UE molto più di quello che ricevono li hanno chiesti e ottenuti, per ragioni soprattutto politiche. Negli scorsi anni la loro eliminazione è stata auspicata da moltissimi osservatori e analisti, e messa sul tavolo più volte dagli altri paesi: ma per un motivo o per l’altro non è mai passata, e dopo i negoziati di ieri ce li terremo per altri sette anni.

Il bicchiere mezzo vuoto
La permanenza dei rebates sono solo uno dei motivi per cui diversi osservatori sostengono che il bicchiere rimanga mezzo vuoto, nonostante tutto.

Per quanto riguarda il Fondo per la ripresa, rispetto all’ambiziosa proposta della Commissione, sono stati tagliati alcuni rami laterali giudicati forse ridondanti ma che avranno un impatto enorme su alcuni settori.

Il programma Horizon, che finanzia programmi di ricerca di alto livello – che in Italia è particolarmente importante, visti gli scarsi fondi pubblici riservati all’università – disporrà di 5 miliardi al posto dei 13,5 proposti dalla Commissione. InvestEU, il programma erede del piano Juncker, riceverà 5,6 miliardi sui 30,3 proposti. Sono stati completamente azzerati dei programmi che la Commissione aveva proposto per potenziare i sistemi sanitari nazionali, per espandere gli aiuti umanitari, oltre a un meccanismo per fornire liquidità di emergenza alle piccole medie imprese: in totale, circa 50 miliardi di investimenti che il Consiglio ha ritenuto di poter fare a meno.

Non è stato introdotto nemmeno un vincolo che obbliga i beneficiari del Fondo a rispettare lo stato di diritto: una grande vittoria per i paesi dell’Est a guida semi-autoritaria come Ungheria e Polonia (che pure hanno dovuto mandare giù il taglio sostanziale del Fondo per la giusta transizione, un capitolo del bilancio riservato ai paesi ancora dipendenti dalle energie fossili).

Aumentare di così poco il bilancio pluriennale, inoltre, potrebbe avere conseguenze a medio termine sull’ambiziosità dell’Unione Europea, almeno nei prossimi sette anni; così come ci sono timori anche per il meccanismo voluto da Rutte, che potrebbe peggiorare le relazioni fra i paesi e rendere irrespirabile l’aria durante i prossimi Consigli.Una cosa è certa. Finché non avverrà una cessione di sovranità e competenze dai governi nazionali agli organi comunitari – e finché per funzionare l’Unione Europea dipenderà dai contributi nazionali – tutte le più importanti decisioni politiche passano da interminabili vertici intergovernativi come quello appena finito, da cui inevitabilmente emergono compromessi che scontentano un po’ tutti, e in cui si maneggiano miliardi di euro e decisioni che incidono sulla vita di milioni di persone alle 3 di mattina.

È un metodo che poteva funzionare quando l’Unione Europea era ristretta a pochi membri, raramente in forte disaccordo fra loro, ma sempre più inadeguato in una comunità sempre più allargata e sempre più attenta al dibattito interno nei singoli paesi.

A volte da riunioni del genere arrivano notizie tutto sommato positive, come in questo caso: l’Unione ha dimostrato di saper prendere decisioni difficili in breve tempo, reagendo a un cosiddetto shock esterno con una soluzione innovativa e ambiziosa.

Ma siamo sicuri che il sistema possa reggere quando il tavolo si allargherà fino a ospitare trenta o quaranta capi di stato e di governo, ognuno coi suoi interessi e il suo elettorato a cui badare? Speriamo di non arrivarci mai.

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Ci sentiamo fra due settimane. Ciao!