Il PNRR ha fatto cose buone

Il 30 giugno il grande piano di riforme e investimenti finanziato con fondi europei noto come PNRR sarà concluso. E man mano che ci si avvicina a questa data, si fa più animato il dibattito intorno agli effetti prodotti dal piano, che venne avviato dalla Commissione Europea come un’eccezionale risposta alla crisi dovuta alla pandemia di Covid, e che accoglieva una richiesta fatta da tempo dall’Italia: emettere debito comune europeo per sostenere la crescita dei paesi con più difficoltà economiche.

In sintesi, si può dire che l’impatto economico del PNRR sia stato consistente ma non enorme come si prevedeva qualche anno fa. Allo stesso tempo, però, ha avuto effetti virtuosi sul funzionamento della burocrazia, velocizzando alcuni processi, migliorando le capacità di alcune amministrazioni e in generale portando l’Italia a fare riforme attese da anni.

L’Italia è stata il maggiore beneficiario del Next Generation EU, il progetto da cui il PNRR origina. Dei circa 750 miliardi di euro inizialmente stanziati, ne ha ricevuti 194. Di questi, circa 122 sotto forma di prestiti agevolati, cioè soldi che dunque andranno restituiti con scadenze molto lunghe e a tassi convenienti, e circa 72 sotto forma di sovvenzioni, cioè finanziamenti diretti da parte della Commissione Europea.

L’erogazione dei fondi è condizionata: vengono corrisposti ai vari Stati via via che gli obiettivi previsti dal piano vengono conseguiti. L’Italia, che nel complesso doveva raggiungere 614 obiettivi, ha ricevuto nove delle dieci rate previste, ottenendo finora circa 166 miliardi di euro.

Una delle cose da guardare per valutare il PNRR è il suo effetto macroeconomico, vale a dire l’impatto che ha avuto sul sistema economico e produttivo italiano e dunque sui saldi di finanza pubblica. Un recente studio dell’Ufficio parlamentare di bilancio (l’UPB), l’autorità indipendente che vigila sulla politica economica del governo, ha calcolato che l’effetto cumulato sul prodotto interno lordo (PIL) è stato di almeno 1,8 punti percentuali finora. Provando a dirla in modo molto approssimativo, significa che in quasi quattro anni e mezzo il sistema economico e produttivo del paese è cresciuto di circa 40 miliardi di euro grazie al PNRR. Nel 2026, lo stimolo prodotto alla crescita del PIL è stimato in mezzo punto percentuale.

È un contributo non poderoso ma significativo, se si considera che la crescita del PIL prevista dal governo per quest’anno è dello 0,6 per cento. Sarebbe improprio dire che questa crescita, senza il PNRR, non ci sarebbe stata, perché non si può escludere che il governo avrebbe finanziato altrimenti, con risorse proprie, altre misure; è indubbio invece che il governo di Giorgia Meloni ha di fatto demandato al PNRR l’azione riformatrice e di sostegno agli investimenti, senza aggiungere granché di suo. Come ha scritto il ministro dell’Economia Giancarlo Giorgetti nell’ultimo Documento di finanza pubblica ad aprile, anche nel 2025 «l’azione riformatrice del governo è stata volta a dare piena attuazione» al PNRR.

Nel complesso è un risultato importante ma non eccezionale, se lo si confronta con certe entusiastiche previsioni che si fecero nell’area del centrosinistra e del Movimento 5 Stelle nel 2021. Vanno però precisate alcune cose. Anzitutto, una buona parte degli effetti del PNRR sull’economia andranno ricalcolati nei mesi e negli anni a venire, perché i progetti più ambiziosi e potenzialmente impattanti sono stati realizzati nella parte finale del piano. Secondo quanto rilevato dalla Banca d’Italia, alla fine del 2025 era stato assegnato l’85 per cento delle risorse del PNRR ma ne era stato speso solo il 54: vuol dire, in estrema sintesi, che poco meno di metà del piano deve ancora dispiegare i suoi effetti.

Inoltre, dopo una revisione del piano concordata con la Commissione Europea, il governo di Meloni ha deciso di riallocare 24 miliardi, destinandoli a fondi per i quali è richiesta la sola attivazione entro la scadenza del 30 giugno: si è ottenuto così di poter spendere quelle risorse fino al 2029, ma al contempo si sono rinviate anche le possibili ricadute positive per l’economia.

Per certi versi è stato lo stesso governo italiano a ridefinire alcune priorità del piano, accettando di rinunciare, almeno in parte, ai progetti più ambiziosi e sulla cui realizzabilità c’erano grosse incognite, decidendo invece di dare priorità a quelli più semplici e fattibili. È stata spesso una scelta dettata da contingenze negative: l’invasione dell’Ucraina, le crescenti tensioni globali, e poi ancora i dazi imposti da Donald Trump e la guerra di Stati Uniti e Israele all’Iran hanno reso molto più difficile la vita delle imprese coinvolte nei progetti. Per esempio la penuria di materie prime e l’aumento del costo dell’energia e dei carburanti hanno rallentato molti lavori.

Anche per questo, nelle varie revisioni che si sono succedute in questi anni, il governo ha ottenuto di aumentare il numero degli obiettivi, riducendo la portata di alcuni. Ne hanno risentito, appunto, i cantieri delle grandi opere inizialmente previste dal PNRR. In certi casi, poi, il governo ha deciso di destinare una parte dei fondi a progetti poi rivelatisi fallimentari: come nel caso del piano di sostegno alle imprese Transizione 5.0, su cui nel luglio del 2023 furono dirottati 6,3 miliardi di euro del PNRR senza che le imprese ne abbiano ricevuto dei concreti benefici. In altri casi, come nell’ambito degli appalti pubblici, anziché ridurre realmente i tempi dell’esecuzione dei progetti, lo scopo è diventato emanare linee guida che dovranno servire, si prevede, a ridurre quei tempi in un secondo momento.

In questo modo il governo ha scongiurato il rischio di perdere una parte dei finanziamenti, cosa che avrebbe causato a Meloni grosse critiche da parte delle opposizioni, ma ha anche accettato di depotenziare un po’ il PNRR. Nello stesso senso è andata la decisione di utilizzare l’ultima revisione, nel novembre scorso, per dirottare circa 5 miliardi del PNRR verso progetti preesistenti, e precedentemente finanziati col bilancio statale: lo scopo era di ridurre l’indebitamento e quindi migliorare un po’ il bilancio pubblico, ma a costo di rinunciare a una parte degli investimenti del PNRR.

C’è però un altro aspetto da considerare: l’effetto che il PNRR ha prodotto, più o meno direttamente, sulla pubblica amministrazione italiana, notoriamente macchinosa e inefficiente. Proprio a questo aspetto la Banca d’Italia ha dedicato un recente studio curato da quattro ricercatori dell’istituto, che dimostra come le innovazioni introdotte dal PNRR abbiano «velocizzato l’affidamento degli appalti pubblici». Molti dei lavori del PNRR sono stati eseguiti infatti seguendo delle procedure agevolate, più snelle dell’ordinario, regolamentate anzitutto da un decreto approvato dal governo di Mario Draghi nel luglio del 2021.

Si è potuto così procedere con maggiore rapidità all’assegnazione dei bandi, attraverso committenze più centralizzate e specializzate: non erano più i singoli enti locali, spesso troppo piccoli e poco attrezzati, a gestire le procedure d’appalto, che venivano invece demandate a istituzioni più strutturate, come i capoluoghi di provincia, le regioni o in certi casi lo Stato centrale. Sono stati fatti investimenti nella digitalizzazione delle piattaforme, e queste a loro volta hanno reso più rapide le pratiche da smaltire. Il tutto senza che le semplificazioni generassero condotte illecite rilevanti, come pure si temeva nel 2021.

Anche per questo i bandi del piano hanno avuto una probabilità di aggiudicazione vicina al 90 per cento, quasi 20 punti percentuali in più di contratti simili ma non afferenti al PNRR, e con tempi inferiori del 19 per cento. È un vantaggio però che si è riscontrato essenzialmente nelle fasi iniziali dei lavori, e che si riduce quasi del tutto man mano che poi l’esecuzione procede.

A conclusioni analoghe arriva anche l’Ufficio parlamentare di bilancio. Riguardo alla missione M1C1 del PNRR, quella dedicata al miglioramento dell’efficienza della pubblica amministrazione, l’UPB dice che le prime evidenze «indicano possibili effetti persistenti del Piano sulla capacità amministrativa. Nelle amministrazioni che hanno completato almeno un progetto M1C1 si osservano infatti segnali di maggiore concorrenzialità anche nelle procedure non finanziate dal PNRR», e questo rafforza «l’idea che investimenti in digitalizzazione, interoperabilità dei dati, formazione e supporto tecnico possano produrre benefici che vanno oltre il perimetro temporaneo del Piano».

Per certi versi, è un po’ come se il PNRR avesse costretto l’Italia a fare delle riforme che da anni venivano rinviate. E questo perché, essendo l’erogazione dei fondi condizionata al raggiungimento dei traguardi previsti, i governi rischiavano di perdere i finanziamenti del PNRR in caso di ritardo o inconcludenza. Dal 2011 la Commissione Europea raccomandava agli Stati membri di adottare delle leggi annuali per favorire la concorrenza sul mercato: l’Italia ne aveva approvata una sola, nel 2017. Da quando, col PNRR, è stato ribadito quest’obbligo, ne sono state approvate quattro in quattro anni.

Lo stesso vale per i tempi medi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni ai committenti, su cui l’Italia deve rispettare obiettivi ambiziosi entro la fine del PNRR, come condizione per ricevere la decima rata: si è così passati dai 43,4 giorni del 2019 ai 27,2 giorni del 2025. Qualcosa di simile è accaduto con l’accorciamento dei tempi della giustizia, obiettivo su cui il ministero di Carlo Nordio ha avuto evidenti fatiche e che ha poi ottenuto di ridefinire in termini meno ambiziosi: nonostante le difficoltà, però, nei tribunali alla fine del 2025 era stato smaltito il 95 per cento degli arretrati rispetto al 2019, era stata accorciata del 27,5 per cento la durata media dei processi civili e di quasi il 38 per cento quella dei processi penali.