Federazione o confederazione?

Lunedì all’Università di Lovanio, in Belgio, l’ex presidente del Consiglio italiano ed ex presidente della Banca centrale europea Mario Draghi ha tenuto un discorso in cui ha sostenuto che per sopravvivere a un’epoca in cui il vecchio ordine mondiale è «morto», l’Unione Europea dovrebbe passare da essere «una confederazione» a «una federazione». Sono due parole che vengono citate spesso nei dibattiti sul futuro dell’Unione, che rappresentano due idee opposte di Europa.

Pur essendo termini simili, “federazione” e “confederazione” indicano infatti due visioni molto diverse di cosa dovrebbe diventare l’Unione Europea. Nella federazione (l’idea sostenuta da Draghi), gli stati membri dovrebbero progressivamente cedere pezzi di sovranità a un’autorità centrale, cioè la Commissione Europea, e agire il più possibile come un blocco unico: una specie di “Stati Uniti d’Europa”, semplificando molto. L’idea di confederazione, invece, è generalmente sostenuta dai partiti di destra nazionalista: nella loro idea gli stati membri dovrebbero riacquisire più poteri e autonomia, cedendo poche competenze alle istituzioni europee, principalmente di natura economica e commerciale.

Al momento l’Unione Europea non è nessuna di queste due cose. È un’organizzazione sovranazionale che in alcuni ambiti, come quelli del commercio, della concorrenza e della politica monetaria, agisce come una federazione, cioè con poteri propri; ma che in molti altri non ha di fatto competenze. Per esempio il lavoro o la sanità. Inoltre, in alcuni settori fondamentali di competenze concorrenti come quelli della politica estera e della politica fiscale, ciascun governo nazionale ha potere di veto attraverso il Consiglio dell’Unione Europea, l’altro organo legislativo dell’Unione insieme al Parlamento.

Sono ambiti in cui per via di questa natura ibrida l’Unione Europea ha avuto evidenti problemi di immobilismo. In politica estera per esempio, la presenza di stati membri vicini alla Russia come l’Ungheria è stato uno dei motivi per cui l’Unione è stata ed è ancora molto lenta a prendere totalmente le parti dell’Ucraina. Tra le altre cose, dopo quattro anni dall’inizio dell’invasione russa in Ucraina, l’Unione non è ancora riuscita a decidere cosa fare dei beni russi congelati in conti europei.

In un contesto mondiale in cui gli Stati Uniti e la Cina sono sempre più aggressivi dal punto di vista militare, economico e di approvvigionamento delle risorse, per tutte queste ragioni l’Unione fatica a imporsi come un terzo attore alla pari con cui negoziare. Secondo i sostenitori del modello federale questo potrebbe essere risolto da un maggiore accentramento dei poteri. Draghi per esempio sostiene che negli ambiti in cui l’Europa si è federata «siamo rispettati come potenza e negoziamo come un unico soggetto», mentre in quelli dove non lo è ancora «siamo trattati come un insieme disorganico di Stati di medie dimensioni, da dividere e trattare di conseguenza».

Il modello federale fu teorizzato durante la Seconda guerra mondiale nel cosiddetto Manifesto di Ventotene, uno dei testi fondamentali dell’europeismo moderno. Fu scritto nel 1941 dagli antifascisti Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi mentre erano al confino: immaginavano l’Europa come un’organizzazione federale, partendo dall’idea che il modello dello Stato nazionale sovrano e isolato sia la causa principale delle guerre.

Nella pratica, creare un’Unione Europea federale significherebbe trasferire agli organi europei molte più competenze di quelle che hanno ora e creare delle nuove strutture. Per esempio l’Unione avrebbe competenza sulle decisioni in materia di politica estera; verrebbe creato un esercito europeo, una Costituzione europea, delle tasse europee, delle agenzie di polizia e di giustizia federali.

L’Unione potrebbe inoltre emettere con più facilità debito comune, ossia raccogliere fondi sui mercati finanziari attraverso la vendita di titoli per finanziare politiche a livello federale. I titoli europei – chiamati “Eurobond” – già esistono, ma la loro legittimità è dibattuta e soprattutto costano di più dei titoli di Stato dei singoli paesi membri, proprio per via della natura ibrida dell’Unione Europea, che li rende più incerti.

In questa condizione i singoli stati diventerebbero delle specie di regioni, anche se con molti più poteri (come lo sono gli stati degli Stati Uniti o i Länder tedeschi): manterrebbero delle aree di propria competenza, ma per esempio non potrebbero più porre il veto su una decisione approvata da una maggioranza. Alle elezioni europee si voterebbe per partiti sovranazionali, e non per partiti nazionali, cioè gli unici che oggi possono candidarsi al Parlamento Europeo.

Allo stesso tempo, anche i sostenitori del modello federale riconoscono che sarebbe difficile farlo funzionare in un continente con oltre 400 milioni di abitanti e con moltissime lingue, culture, religioni e livelli di sviluppo diversi, in alcuni casi difficilmente conciliabili.

In Italia il modello federale è sostenuto, oltre che da Draghi, anche dal presidente della Repubblica Sergio Mattarella, dai partiti di centrosinistra e da partiti liberali come Azione, Italia Viva e +Europa (questi ultimi due si sono presentati insieme alle elezioni europee del 2024 con una lista chiamata proprio “Stati Uniti d’Europa”). Appoggia questa posizione, più cautamente ma da molti anni, anche Antonio Tajani, leader di Forza Italia (che però non controlla interamente) nonché ministro degli Esteri. Questo negli ultimi anni ha causato delle divergenze fra lui e Giorgia Meloni: pur essendosi molto avvicinata all’Unione da quando è presidente del Consiglio, Meloni continua a sostenere il progetto di un’Unione Europea confederata, che vede come una questione identitaria della destra.

Nel modello confederato i singoli stati manterrebbero molti più poteri e competenze, a scapito di un modello centralizzato come quello federale: potrebbero quindi prendere decisioni e approvare misure pensate per le proprie necessità interne. Un esempio di questo sistema è la Svizzera, dove i cantoni funzionano quasi come degli stati autonomi e dove il governo centrale ha pochissimi poteri. Tra le altre cose, il sistema confederato permetterebbe di scegliere i propri alleati internazionali senza porsi necessariamente come un blocco unico, di decidere autonomamente come gestire i propri confini e come porsi su questioni sociali.

I partiti di destra e soprattutto di destra europea sostengono che il modello confederale sia necessario anche per tutelare le diverse lingue e culture che ci sono negli stati dell’Unione, e in generale per valorizzare l’identità nazionale, che in un modello federale verrebbe diluita. Ritengono anche che accentrare i poteri nelle mani dell’Unione Europea, come previsto dal modello federale, significherebbe allontanarli dai cittadini dei singoli stati e consegnarli nelle mani di funzionari non eletti.

Al progetto degli “Stati Uniti d’Europa”, le persone che sostengono il modello confederato antepongono una “Europa delle Nazioni Sovrane”, il nome di un gruppo politico di estrema destra creato al Parlamento Europeo dopo le elezioni del 2024 (di cui fa parte, per esempio, il partito tedesco di estrema destra Alternative für Deutschland). Un altro gruppo europeo con questa idea è Identità e Democrazia, di cui fa parte la Lega.