Cosa sono le “devoluciones en caliente”

Negli ultimi giorni, dopo l’arrivo di migliaia di migranti irregolari nella città di Ceuta, exclave spagnola circondata dal Marocco, si è parlato anche in Italia delle cosiddette devoluciones en caliente, cioè di un particolare sistema di respingimenti rapidi che ha consentito alle autorità spagnole di espellere nel giro di 48 ore circa 6.000 degli oltre 8.000 migranti entrati a Ceuta questa settimana, senza prenderne le generalità e senza consentire ai migranti di fare richiesta di asilo o di altri tipi di protezione.

Le devoluciones en caliente, termine traducibile con l’espressione “respingimenti a caldo”, sono praticate da anni dalle autorità spagnole, sono duramente criticate, specie dalle ONG e dalle organizzazioni per i diritti umani, e sono state oggetto di una lunga battaglia legale.

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Sono anche un fenomeno unico in Europa, che riguarda le due exclave in Marocco di Ceuta e Melilla, città spagnole che si trovano in una condizione molto particolare: sono comunità autonome della Spagna (simili alle nostre regioni, ma con più autonomia) che si trovano al di là del Mediterraneo. Il confine tra i due paesi è segnato dalla valla, formata da due barriere metalliche distanti una dall’altra e sorvegliate da agenti della Guardia Civil spagnola.

La valla fu costruita con l’obiettivo di impedire l’arrivo di migranti africani in territorio spagnolo, ma con risultati non sempre efficaci: nel corso degli anni a migliaia hanno “saltato” le recinzioni (viene usato il verbo “saltare” perché le barriere sono alte diversi metri, e per superarle bisogna arrampicarsi e scendere, due volte), oppure le hanno aggirate a nuoto, come hanno fatto moltissimi migranti questa settimana.

La prima legge spagnola che autorizza le devoluciones en caliente risale al 2015 (ci torniamo), ma la pratica era già ampiamente diffusa anche prima, da almeno una decina d’anni. Le devoluciones en caliente consistono nell’espulsione immediata dei migranti che stanno per saltare o che hanno appena saltato la valla, oppure che hanno raggiunto il territorio di Ceuta e Melilla a nuoto: le forze dell’ordine spagnole che stanno di guardia al confine li prendono in consegna e li riportano immediatamente fuori dalla valla, in territorio marocchino, consegnandoli alle forze di sicurezza locali senza identificarli e senza consentire loro di avere un interprete o un avvocato, oppure di fare richiesta di asilo o di altre forme di protezione, come invece prevede la legge internazionale.

In molti casi i migranti fermati per essere espulsi immediatamente fanno resistenza, e questo ha provocato negli anni numerosi e gravi episodi di violenza. Spesso tuttavia è stata la polizia spagnola a usare la violenza nei respingimenti, come nel febbraio 2014, quando sparò proiettili di gomma e lacrimogeni contro un gruppo di migranti che cercava di aggirare la valla a nuoto per raggiungere la spiaggia del Tarajal, a Ceuta: 15 persone morirono in acqua, mentre i 23 migranti superstiti che riuscirono a raggiungere Ceuta furono immediatamente presi in consegna dalla Guardia Civil ed espulsi fuori dalla valla.

Era inoltre a causa delle devoluciones en caliente che spesso i migranti aspettavano per ore, o per giorni, arrampicati sulla sommità della valla, a cavalcioni: speravano di trovare il momento in cui la polizia avrebbe abbassato la guardia, per scendere e scappare in territorio spagnolo senza essere rispediti immediatamente in Marocco.

Prima del 2015, questi respingimenti immediati erano condannati dalle ONG e da molti esperti legali e definiti una violazione dei diritti umani e della legge internazionale.

La legge internazionale non obbliga gli stati ad accogliere migranti che cercano di superare le frontiere per ragioni economiche o sociali, ma garantisce invece ampie protezioni ai rifugiati. La convenzione di Ginevra del 1951, che è stata ratificata dalla gran parte dei paesi del mondo, oltre a garantire il diritto d’asilo a chiunque sia vittima di persecuzioni (sulla scorta della Dichiarazione universale dei diritti umani) prevede infatti anche un «principio di non-respingimento», in base al quale non è possibile espellere o respingere «un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche».

Questa è la ragione per cui, nelle aree ad alto tasso di migrazione come il confine tra Messico e Stati Uniti o i paesi europei che affacciano sul Mediterraneo, la gestione di grandi afflussi di migranti è così complicata e richiede tra le altre cose strutture per ospitarli temporaneamente: le autorità del paese in cui arrivano i migranti devono capire se si tratta di rifugiati o di migranti economici tramite procedimenti lunghi, per accogliere i primi ed espellere gli altri. Mentre attendono la decisione, i migranti hanno diritto, tra le altre cose, a rappresentanza legale e a cure mediche.

A Ceuta e Melilla le autorità spagnole hanno invece adottato una soluzione differente, sebbene applicata in maniera non sistematica: rispediscono immediatamente i migranti al di là della frontiera, prima ancora di identificarli, così il problema di capire se sono o meno rifugiati non si pone.

Questa pratica controversa è stata codificata da una legge spagnola del 2015, la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, fatta approvare dal governo conservatore dell’allora primo ministro Mariano Rajoy. La legge è un’ampia riforma dei poteri della polizia e del governo, che fu molto criticata perché tra le altre cose consentiva ampia discrezionalità d’indagine e di intervento alle forze dell’ordine e limitava la possibilità di protestare e manifestare: l’opposizione la chiamò “ley mordaza”, legge bavaglio.

La legge, inoltre, emendava la normativa esistente sul trattamento dei migranti e creava la nuova figura giuridica del “respingimento alla frontiera”, che di fatto autorizza le devoluciones en caliente, stabilendo un regime legale speciale soltanto per Ceuta e Melilla. La legge prevede che i migranti «che siano individuati sulla linea di frontiera di demarcazione territoriale di Ceuta o di Melilla mentre cercano di superare gli elementi di contenimento per attraversare irregolarmente la frontiera potranno essere rifiutati con il fine di impedire il loro ingresso illegale in Spagna».

La tesi del governo, sostanzialmente, era che poiché i migranti soggetti a devoluciones en caliente venivano individuati «sulla linea di frontiera», non avevano davvero messo piede sul territorio spagnolo. In particolare la zona di mezzo tra le due recinzioni della valla è stata per lungo tempo considerata una specie di “terra di nessuno” dalle autorità spagnole, che pure la controllano. In altri casi, più di recente, il governo spagnolo ha fatto leva sul fatto che saltare la valla sarebbe una violazione di legge, che renderebbe giustificata l’espulsione immediata.

L’opposizione, formata dal Partito socialista e da Podemos, aveva protestato molto contro la legalizzazione delle devoluciones en caliente e aveva presentato ricorso. Nel 2020 però, dopo una lunga battaglia legale, sia la Corte europea dei diritti dell’uomo sia la Corte costituzionale spagnola, a pochi mesi di distanza l’una dall’altra, hanno di fatto confermato la legittimità del provvedimento.

La Corte europea si è occupata in particolare del caso di due migranti subsahariani, identificati con le iniziali N.D. e N.T., che il 13 agosto 2014 a Melilla tentarono di entrare in territorio spagnolo saltando la valla. Per ore rimasero seduti in cima alla barriera, finché la Guardia Civil spagnola non li fece scendere con una scala e li consegnò immediatamente alla guardia di frontiera marocchina.

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Nel 2017 la Corte decretò che i due migranti fossero stati espulsi illegalmente e condannò la Spagna a pagare una multa, ma il governo fece ricorso e nel 2020 lo vinse in maniera definitiva. La sentenza della Corte di Strasburgo stabilì che non ci fu violazione delle norme europee e internazionali perché i migranti che tentarono di saltare la valla si misero loro stessi in una situazione illegale, perché provarono a entrare in territorio spagnolo «in forma non autorizzata», mentre erano disponibili altre forme legali per entrare in Spagna e chiedere una protezione.

Nel novembre del 2020 la Corte costituzionale spagnola si espresse sulla costituzionalità dell’intera Ley de seguridad ciudadana e la convalidò quasi per intero, comprese le parti sulle devoluciones en caliente, con motivazioni simili a quelle della Corte di Strasburgo. La Corte costituzionale ha previsto soltanto due eccezioni, che vietano il respingimento dei minori o di persone in stato vulnerabile, come le donne incinte e gli anziani – che molto raramente tentano di saltare la valla.

Nel frattempo il governo spagnolo è cambiato, sono saliti al potere il Partito socialista e Unidas Podemos, ma né il nuovo capo del governo, Pedro Sánchez, né i suoi alleati se la sono sentita per ora di cambiare quella che loro stessi definivano «legge bavaglio», compresa la parte sulle devoluciones en caliente. Il governo Sánchez ha cercato di prevenire la necessità dei respingimenti approvando in diverse occasioni l’invio di decine di milioni di euro in aiuti al Marocco per contrastare l’immigrazione illegale (ha inviato 30 milioni questa settimana, nel pieno della crisi migratoria a Ceuta), ma quando la situazione è diventata problematica, come in questi giorni, non ha esitato a fare uso delle devoluciones en caliente.