La regina Elisabetta II, in videoconferenza, riceve l'ambasciatore di Timor Est presso il Regno Unito (Yui Mok/Pool Photo via AP)

Il mestiere dell’ambasciatore, spiegato bene

Tutti sanno cos'è, ma quasi nessuno sa dire cosa faccia per davvero, e cosa significhi, oggi, fare diplomazia

di Eugenio Cau
La regina Elisabetta II, in videoconferenza, riceve l'ambasciatore di Timor Est presso il Regno Unito (Yui Mok/Pool Photo via AP)

Quando si parla di diplomazia e del ruolo degli ambasciatori, in Italia saltano fuori molto spesso le parole “Ferrero Rocher”. Nel 1988 la Ferrero mandò in onda una pubblicità televisiva per i suoi cioccolatini che nell’ambiente diplomatico è rimasta impressa, e ha plasmato il cliché sugli ambasciatori negli anni a venire.

La pubblicità è ambientata a una festa organizzata all’ambasciata italiana di un paese non precisato: la residenza dell’ambasciatore è estremamente lussuosa, e l’ambasciatore, elegantissimo e «persona veramente raffinata», come dice uno degli invitati, ha organizzato un ricevimento sfarzoso per l’alta società — in cui sono serviti cioccolatini Ferrero.

Molti membri del corpo diplomatico sono ancora piuttosto risentiti per questa rappresentazione, soprattutto perché riflette un giudizio sprezzante sul ruolo degli ambasciatori che, dicono gli ambasciatori stessi, è radicato e difficile da smentire. La Ferrero diffuse pubblicità simili anche sui mercati internazionali, rendendo così il concetto di “diplomazia da Ferrero Rocher” celebre un po’ in tutto il mondo.

In realtà, benché sia abbastanza facile dire cos’è un ambasciatore (“il rappresentante di uno stato presso un altro stato” potrebbe essere una buona definizione di massima), è più difficile dire con precisione cosa un ambasciatore faccia davvero e cosa significhi, nel concreto, rappresentare il proprio paese.

La difficoltà di definire cosa fa un ambasciatore dipende anche dalla variabilità estrema del lavoro diplomatico, che cambia in maniera molto decisa soprattutto a seconda del luogo in cui l’ambasciatore si trova a operare. A seconda di dove si trova e delle condizioni in cui opera, l’ambasciatore può avere un ruolo di agente politico, di facilitatore commerciale, di promotore culturale o di cooperante per lo sviluppo internazionale, e in alcuni casi tutti questi mischiati tra loro. E il cliché dell’ambasciatore Ferrero Rocher non è quasi mai appropriato.

Chi sono gli ambasciatori oggi
Gli ambasciatori sono funzionari pubblici che hanno raggiunto l’ultimo gradino della carriera diplomatica, un percorso piuttosto arduo a cui si accede tramite un concorso pubblico che si svolge ogni anno. Dopo il concorso, la carriera diplomatica è composta di cinque livelli: segretario di legazione, consigliere di legazione, consigliere d’ambasciata, ministro plenipotenziario e infine ambasciatore. Ai primi tre livelli si accede per anzianità: dopo dieci anni e sei mesi, per esempio, il segretario di legazione è promosso a consigliere di legazione, e così via. Si possono ottenere anche promozioni più rapide, in base al merito. Gli ultimi due gradi invece dipendono da una designazione del ministro degli Esteri, approvata dal Consiglio dei ministri.

Ciascun grado della carriera diplomatica prevede alternativamente periodi all’estero, nelle sedi diplomatiche italiane, e periodi in Italia, tendenzialmente al ministero degli Esteri, da cui dipende tutto il corpo diplomatico. Dei circa mille diplomatici italiani, di norma metà si trova all’estero e metà al ministero.

Bisogna considerare inoltre che gli ambasciatori che riescono a scalare tutti i gradi della carriera diplomatica sono pochissimi, attualmente circa una ventina. Sono chiamati «ambasciatori di grado» e a loro sono destinate le sedi diplomatiche più importanti e delicate. Le altre ambasciate sono guidate da ministri plenipotenziari o da consiglieri d’ambasciata, che non hanno il grado formale di ambasciatore ma una volta accreditati lo sono a tutti gli effetti: vengono chiamati «ambasciatori di rango» e sono più di cento.

Si può diventare ambasciatori anche senza aver fatto carriera diplomatica, grazie a una nomina politica. In Italia e in Europa succede molto raramente (l’ultimo caso italiano risale al 2016, quando il governo Renzi nominò per un paio di mesi Carlo Calenda come rappresentante permanente dell’Italia presso l’Unione Europea, cioè l’ambasciatore italiano presso l’Unione) ma in altri paesi, come per esempio gli Stati Uniti, è pratica comune.

Le ambasciatrici
Le donne italiane ai vertici del ministero degli Esteri e della rete diplomatica sono pochissime. Le ambasciatrici di grado sono soltanto quattro, mentre le donne compongono il 23 per cento del corpo diplomatico. Se paragonati con il resto del mondo, questi dati in buona parte sfigurano, anche se praticamente nessun paese ha raggiunto la piena parità di genere nella diplomazia. Uno dei risultati migliori è quello degli Stati Uniti, dove le donne compongono tra il 30 e il 40 per cento dei capimissione, a seconda della presidenza.

In Italia le cose vanno migliorando, e da qualche tempo ci sono molte donne anche in ruoli importanti della gerarchia diplomatica, ma nonostante questo «siamo ancora troppo poche, sia in termini generali sia ai livelli apicali», dice Giuliana Del Papa, consigliera d’ambasciata e presidente dell’associazione Donne Italiane Diplomatiche (DID), di cui fa parte il 70 per cento circa delle donne italiane che lavorano in diplomazia. «I numeri sono più positivi in altre carriere dell’alta amministrazione dello stato, come la magistratura o la carriera prefettizia. C’è qualcosa nel mestiere che fa sì che le donne non si avvicinino, ma questo è un pregiudizio che vogliamo sfatare».

Una delle possibili ipotesi, spiega Del Papa, è il timore per lo stile di vita: la necessità di trasferirsi ogni pochi anni e le difficoltà nella vita quotidiana potrebbero rendere la carriera diplomatica meno appetibile per le donne. Anche all’interno del percorso diplomatico, che è comunque fortemente meritocratico, bisogna lavorare per promuovere pratiche e meccanismi che garantiscano una maggiore uguaglianza di genere: «È necessario consolidare una cultura della parità che richiede il pieno sostegno della componente maschile», dice Del Papa.

Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli Esteri, è la donna con grado più alto all’interno del ministero (ANSA/ALESSANDRO DI MEO)

Cosa fa un ambasciatore
Fino a qualche decennio fa l’ambasciatore era uno degli artefici principali della politica estera del proprio paese. Il suo ruolo era decisamente politico e la sua influenza era sentita tanto in patria quanto nel paese in cui si trovava a operare. Gli ambasciatori informavano il proprio governo di sviluppi pubblici e politici dei paesi in cui si trovavano, trasmettevano messaggi tra ministri e capi di stato, negoziavano accordi e trattati commerciali, consigliavano il proprio governo su come operare all’estero. «Prima della Seconda guerra mondiale l’ambasciatore era di fatto l’unico interlocutore che rappresentava il suo paese», dice Ferdinando Nelli Feroci, ambasciatore a riposo, fino al 2013 rappresentante permanente dell’Italia presso l’Unione Europea e per breve tempo commissario europeo per l’Industria. Oggi Nelli Feroci è presidente dello IAI, Istituto Affari Internazionali.

Questa funzione politica di ambasciatori e diplomatici è decisamente la più nota, quella di cui si legge sui libri di storia e che rappresenta un certo cliché ottocentesco e primo novecentesco. È una funzione che senz’altro è rimasta, ma che si è ridimensionata nel corso dei decenni, fino a diventare una delle tante. «Il ruolo dell’ambasciatore si è spostato: da rappresentante del proprio paese e negoziatore di accordi diplomatici, a un erogatore di servizi a vantaggio della collettività nazionale e a vantaggio del paese in cui si trova», dice Paolo Guido Spinelli, ex ambasciatore in Senegal e in Ungheria e collaboratore dell’Istituto per gli Studi di Politica Internazionale (ISPI) per i corsi di orientamento alla carriera diplomatica.

Oggi le attività di un ambasciatore e più in generale del diplomatico sono numerose e svariate: quella di gestione della politica estera rimane importante ma ha perso la centralità di un tempo; le ambasciate inoltre si occupano sempre di più di sostenere le imprese del proprio paese all’estero e di favorire gli scambi commerciali; di promuovere la cultura del proprio paese all’estero e di coordinare le attività di cooperazione allo sviluppo.

Non bisogna poi dimenticare i cosiddetti servizi consolari, cioè i servizi di sostegno ai concittadini all’estero: il più classico è il rinnovo dei documenti (che viene fatto dai consolati ma, dove questi non siano presenti, anche dalle ambasciate), ma in realtà si tratta di una serie di attività anche complesse, come per esempio il rimpatrio dei cittadini molto malati o deceduti, il sostegno nel caso in cui siano vittime di un reato o accusati di averlo commesso, e così via.

Cosa fanno nella pratica gli ambasciatori dipende moltissimo dal paese in cui si trovano e dal contesto in cui è loro richiesto di operare. Un’ambasciata italiana in un paese del Golfo Persico, per esempio, si occuperà soprattutto di favorire gli scambi commerciali e di aiutare le aziende italiane a stabilirsi in un nuovo mercato e a stringere accordi convenienti. Un’ambasciata in un paese dell’Africa subsahariana, invece, si occuperà come prima cosa di cooperazione allo sviluppo, attività in cui la diplomazia italiana eccelle. Era una delle attività principali di Luca Attanasio, ambasciatore nella Repubblica Democratica del Congo, ucciso lo scorso mese in un attacco armato assieme alla sua guardia del corpo e al suo autista.

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Molto dipende anche dalla dimensione delle missioni: nelle ambasciate più grandi il personale è numeroso, le attività sono molto diversificate e l’ambasciatore si occupa esclusivamente delle funzioni più formali e strategiche. Nelle ambasciate più piccole tutti fanno un po’ tutto. «Possono capitare giornate in cui ci si occupa di analisi della situazione politica del paese in cui ci si trova, di gestione del personale e di assistenza ai connazionali, tutto nel giro di poche ore», dice Alessandro Neto, consigliere d’ambasciata all’ambasciata italiana negli Emirati Arabi Uniti.

Le ragioni per cui il lavoro diplomatico è diventato così variegato e complesso, e per cui la componente politica è sempre meno rilevante, dipende da una quantità di fattori, in parte storici e in parte tecnologici.

La diplomazia come una volta
L’attività politica di un ambasciatore ha perso di importanza nel tempo, ma rimane comunque la principale e più sensibile: l’ambasciatore deve mantenere i rapporti tra il proprio paese e quello in cui è accreditato, promuovendo allo stesso tempo gli interessi politici del proprio stato.

Nel concreto, significa che l’ambasciatore e i funzionari dell’ambasciata devono mantenere sempre aperti contatti con i funzionari del governo del paese in cui sono accreditati, mantenere regolarmente aggiornato il ministero degli Esteri sulle questioni più rilevanti e sensibili per l’interesse nazionale, organizzare consultazioni regolari, preparare gli incontri tra i rappresentanti e le visite bilaterali.

Quasi sempre questi compiti sono delicati e importanti, ma ci sono alcuni casi in cui il controllo della politica estera, sempre più decisa da ministeri e cancellerie, sfugge dalle mani dell’ambasciatore: nell’organizzazione delle visite bilaterali, per esempio, ci sono casi in cui l’ambasciata ha un ruolo centrale nella gestione dei negoziati, ma anche altri in cui è relegata all’organizzazione della logistica e alla gestione di protocollo e cerimoniale, senza poter intervenire sui contenuti.

Una delle principali attività politiche della diplomazia, inoltre, l’ambasciatore la subisce: quando i rapporti tra due paesi sono piuttosto bruschi, infatti, uno dei due governi, o entrambi, richiamano in patria i propri ambasciatori, per segnalare in maniera simbolica un’interruzione del dialogo. Anche se si tratta di un atto piuttosto drastico, il suo valore è soprattuto simbolico (le ambasciate rimangono aperte), e quasi sempre poi l’ambasciatore ritorna. Gli ambasciatori spesso considerano il richiamo come problematico anche a livello personale: sono costretti a rimanere in Italia ad aspettare senza poter far niente anche per mesi, e a volte capita che le loro famiglie rimangano invece all’estero, magari perché i figli frequentano le scuole locali.

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Molto dipende comunque da dove si trova l’ambasciata. L’Italia, per esempio, oltre agli alleati e agli ovvi partner commerciali, ha interessi politici e un’agenda propria in alcune aree particolari, come i Balcani, il Medio Oriente, e in generale il cosiddetto “Mediterraneo allargato”, termine con cui nella diplomazia e nella difesa italiane si intende gran parte dell’Europa, del Nord Africa e del Medio Oriente, compresa la penisola araba: le ambasciate italiane in questi luoghi devono prestare più attenzione all’aspetto politico rispetto a quelle che, per esempio, si trovano in Sud America o in Oceania.

L’ambasciatore italiano negli Stati Uniti Sergio Fenoaltea assieme al presidente John F. Kennedy, alla Casa Bianca, nel maggio del 1961. (AP Photo/Henry Burroughs)

Tutti fanno diplomazia
Se spesso la diplomazia sfugge di mano agli ambasciatori è anche perché il numero di soggetti che all’interno di un paese si occupano di politica estera e di rapporti con gli altri stati è aumentato di decennio in decennio. Uno-due secoli fa gestire i rapporti con gli altri stati era compito del sovrano, che per ogni necessità si appoggiava al suo ambasciatore. «Oggi i soggetti di politica internazionale si sono moltiplicati: grandi imprese, enti locali, associazioni di categoria, e molti altri», dice Nelli Feroci. Ciascuno di questi soggetti ha una propria agenda, cioè i propri obiettivi di tipo economico, politico o promozionale, e una propria struttura paradiplomatica.

Per rimanere in Italia, alcune grandi aziende come FIAT (oggi Stellantis) ed ENI hanno sempre mantenuto rapporti che possono essere definiti di politica estera con i paesi nei quali avevano interessi economici: si pensi per esempio al rapporto diretto che Sergio Marchionne, amministratore delegato di Fiat, aveva un decennio fa con l’ex presidente degli Stati Uniti Barack Obama. Oppure si pensi al fatto che molte Regioni italiane negli ultimi anni hanno aperto uffici di rappresentanza all’estero, per ragioni soprattutto di promozione del turismo e delle imprese locali.

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«L’ambasciatore è diventato uno dei tanti interlocutori che dovrebbero cercare di coordinare tutte queste voci», continua Nelli Feroci. «In questo modo, le attività e le responsabilità di un ambasciatore si sono modificate in maniera sensibile». Adesso l’ambasciatore deve occuparsi di politica economica, finanza, attività sociali e molto altro. Alcuni diplomatici che hanno parlato con il Post spiegano inoltre che molto dipende dalla personalità dell’ambasciatore: in un contesto frammentato e poco formale, in cui bisogna passare dall’analisi politica alla promozione economica e culturale, è essenziale essere apprezzati e riconosciuti nel proprio paese, ed essere riusciti a ottenere autorevolezza e influenza nel paese in cui si è accreditati.

Il dominio dell’economia
Negli ultimi tempi la maggior parte dei paesi soprattutto dell’Occidente, per ottenere obiettivi in politica estera, ha cominciato ad affidarsi a strumenti che sono in parte estranei alla diplomazia: le sanzioni economiche e i dazi commerciali. Per gli Stati Uniti e per l’Unione Europea, le sanzioni sono diventate lo strumento principale da usare in caso di rapporti conflittuali con altri paesi. Gli Stati Uniti, inoltre, specie sotto l’amministrazione di Donald Trump, hanno cominciato a servirsi di sanzioni commerciali contro i propri rivali. In questi contesti, la diplomazia è stata spesso scavalcata dall’economia.

Si pensi per esempio alla guerra commerciale tra Stati Uniti e Cina, cominciata dall’amministrazione Trump negli anni scorsi. Da parte americana, i principali attori di questo scontro sono stati tutti economici: l’ex segretario al Tesoro Steven Mnuchin, l’ex segretario al Commercio Wilbur Ross e l’ex rappresentante per il Commercio Robert Lighthizer, tra gli altri. Non soltanto l’ambasciatore degli Stati Uniti in Cina non è mai stato un fattore nello scontro tra i due paesi (anzi, nel settembre del 2020 si dimise), ma anche l’allora segretario di Stato, Mike Pompeo, ha avuto un ruolo di secondo piano rispetto agli alti funzionari che si occupavano di economia.

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Dal punto di vista storico il dominio dell’economia può essere considerato un miglioramento, perché significa che dispute che un tempo avrebbero potuto concludersi con uno scontro armato adesso si risolvono tramite sanzioni. Dal punto di vista della diplomazia, però, è una perdita di centralità.

La novità ha comportato un adattamento: il lavoro delle ambasciate e degli ambasciatori è sempre più legato alla sfera economico-finanziaria, e i servizi offerti dalle ambasciate sono spesso rivolti alle imprese, soprattutto quelle piccole e medie, visto che le grandi, come già detto, hanno “servizi diplomatici” propri. Ormai tutte le ambasciate, anche le più piccole, hanno uffici commerciali e personale deputato ad aiutare le imprese all’estero e a favorire l’insediamento di nuove, magari contribuendo a decifrare le differenze di legislazione e di pratiche di business. «Pensiamo per esempio a quando un’azienda all’estero si trova in difficoltà e deve ricorrere a un avvocato: chi consiglia l’avvocato? Chi fa da intermediario? Chi trova un interprete? Di tutte queste cose spesso si occupa l’ambasciata», dice Spinelli.

Anche la promozione economica è importante: le ambasciate favoriscono i contatti e gli scambi, invitano delegazioni di imprenditori nel paese estero in cui sono insediate, contribuiscono a creare le condizioni per accordi economici, partnership e investimenti.

La nuova ambasciatrice degli Stati Uniti presso l’ONU, Linda Thomas-Greenfield (EPA/JUSTIN LANE)

Il telefonino della Merkel
Uno dei più grandi cambiamenti del mestiere dell’ambasciatore dipende dai mezzi di comunicazione: con la loro evoluzione, evolve anche la diplomazia. Questo perché fin dal principio l’ambasciatore è sempre stato un «fornitore di notizie», dice Spinelli, e perché, sotto molti punti di vista, la diplomazia è comunicazione.

Il fatto che con il cambiamento dei mezzi di comunicazione cambi anche il ruolo della diplomazia è noto e antico: un aneddoto che circola nell’ambiente narra che la regina Vittoria d’Inghilterra, a metà dell’Ottocento, quando le fu annunciata l’invenzione del telegrafo avrebbe commentato con un certo sollievo che finalmente, grazie alle comunicazioni a distanza, avrebbe potuto fare a meno degli ambasciatori. Le cose non sono andate così, e gli ambasciatori sono rimasti importanti anche con l’avvento delle comunicazioni di massa, ma il loro ruolo è senz’altro mutato.

Il cambiamento più importante degli ultimi anni è ovviamente internet, che ha reso più facile fare in modo che «le relazioni internazionali tra leader politici diventino relazioni personali», dice Alessandro Neto. «Fino a qualche decennio fa era l’ambasciatore italiano in Germania che raccoglieva le comunicazioni del cancelliere tedesco al governo. Adesso è possibile che Angela Merkel comunichi con Mario Draghi su WhatsApp» (questo è ovviamente un esempio, non sappiamo se Merkel e Draghi usino davvero WhatsApp tra loro). In queste nuove comunicazioni personali, gli ambasciatori sono a volte scavalcati e, come dicono alcuni diplomatici, può capitare che vengano a conoscenza di importanti decisioni di politica estera che riguardano il paese in cui si trovano solo a fatti già compiuti o a negoziati già avanzati.

Anche in questo caso, alla diplomazia è richiesto un adattamento. Se un tempo gli ambasciatori dovevano portare informazioni ai loro governi, oggi devono portare soprattutto analisi: «In una società aperta, in cui circola un’enorme quantità di notizie e informazioni, l’ambasciatore e il diplomatico aiutano a interpretarle sulla base dell’interesse nazionale», aggiunge Neto.

È anche cambiato il modo in cui ambasciatori e ambasciate comunicano: un tempo i messaggi degli ambasciatori viaggiavano, su carta, all’interno di una valigia diplomatica, trasportata da un “corriere diplomatico”, che secondo la Convenzione di Vienna del 1961 (il trattato internazionale che regola gran parte delle regole della diplomazia) gode dell’immunità diplomatica durante il suo viaggio. Contestualmente, nei decenni passati era molto usato il telegrafo.

Oggi l’utilizzo di corrieri diplomatici è diventato più raro. Nelle ambasciate, le comunicazioni ordinarie si fanno via telefono e via mail, come in tutti gli uffici, mentre quelle riservate e sensibili «alla casa», che è il modo in cui in gergo si definisce il ministero degli Esteri, Si fanno tramite un sistema di comunicazione scritta e digitale creato apposta: ciascun ministero degli Esteri ha il proprio, ormai, e questo ha portato anche una rinnovata attenzione alla cybersicurezza.

I social network sono diventati anche il principale strumento di “public diplomacy”, cioè di quell’attività diplomatica che mira a comunicare direttamente con i cittadini. Tutte le ambasciate italiane (e ovviamente anche quelle del resto del mondo) hanno account social istituzionali, la cui creazione è raccomandata dal ministero degli Esteri, a cui si vanno ad aggiungere gli account personali dei diplomatici.

Questo sembra una novità rispetto al ruolo tradizionale dell’ambasciatore, la cui cifra è sempre stata la discrezione, e in parte lo è ancora, anche se, come ricorda Giuliana Del Papa, «naturalmente una parte del lavoro rimane dietro le quinte».

I diplomatici lupo
Una delle innovazioni più recenti nel modo di fare diplomazia viene dai regimi dittatoriali e dai governi populisti, dove ambasciatori, diplomatici, e ministri degli Esteri hanno cominciato a usare i social network come strumenti di propaganda e intimidazione. Il fenomeno più noto riguarda la Cina, dove dall’anno scorso si è cominciato a parlare di “Wolf Warrior diplomacy”, diplomazia del guerriero lupo, un termine che riprende il titolo del film Wolf Warrior 2, in cui un soldato cinese combatte vittoriosamente contro mercenari americani corrotti (è il film non di lingua inglese con maggiori incassi nella storia).

Zhao Lijian, portavoce del ministero degli Esteri cinese, è probabilmente il più famoso dei diplomatici guerriero lupo: nel corso dell’ultimo anno ha diffuso innumerevoli teorie del complotto sulla diffusione del coronavirus, durante una disputa internazionale con l’Australia ha postato su Twitter una foto falsa di un soldato australiano che taglia la gola a un bambino afghano, e le sue dichiarazioni sono quasi sempre durissime e offensive nei confronti dei presunti rivali della Cina. Tra i diplomatici famosi per questo stile di comunicazione ci sono anche l’ex ambasciatore nel Regno Unito Lui Xiaoming e un altro portavoce del ministero degli Esteri, Wang Wenbin, anche lui ex ambasciatore.

Strategie simili sono usate anche dal regime russo: gli account Twitter delle ambasciate della Russia sono famose per il loro stile di comunicazione aggressivo, in particolare quella nel Regno Unito.

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Anche l’amministrazione statunitense di Donald Trump ha usato la diplomazia in maniera non convenzionale: l’esempio più noto è Richard Grenell, l’ex ambasciatore degli Stati Uniti in Germania, che contravvenendo al decoro diplomatico tradizionale nei suoi anni in servizio ha attaccato con costanza il governo tedesco, spesso inviso da Trump, intervenendo con forza e senza troppi convenevoli su questioni politiche da cui gli ambasciatori, specie quelli di paesi alleati, di solito si tengono lontani.

Per alcuni diplomatici italiani questa aggressività da parte dei rappresentanti di certi paesi è una novità consistente, che discredita la professione; altri invece ricordano come gli ambasciatori anche in passato fossero espliciti e assertivi, e che comunque l’ambasciatore agisce sempre con l’approvazione del suo governo: «Il diplomatico è soprattutto un esecutore», dice Spinelli.