Perché la polizia non può entrare in parlamento

Il senatore di Forza Italia Francesco Silvestro è stato accusato di violenza sessuale da una commerciante di vini, e per questo domenica il presidente del Senato Ignazio La Russa ha fatto sapere di essere intenzionato ad avviare un’indagine interna. Il suo staff ha detto che La Russa «ha chiesto ai senatori questori di procedere agli accertamenti necessari per le successive valutazioni di competenza del Consiglio di presidenza». Se ne discuterà in via preliminare in una riunione convocata per martedì.

La decisione di La Russa è coerente con la prassi e col regolamento del Senato, che è analogo a quello della Camera, e che risponde al principio dell’autonomia della sede. In sostanza, alle forze di polizia è precluso l’ingresso nelle sedi parlamentari, salvo che in rare occasioni autorizzate dai presidenti delle camere: sia a Montecitorio sia a Palazzo Madama – le sedi di Camera e Senato – così come nei vari uffici distaccati, a svolgere le operazioni di polizia e di indagine provvedono gli stessi parlamentari, secondo i regolamenti previsti.

È un principio che trova fondamento nella Costituzione, in particolare negli articoli 64 e 68, e che è in vigore da 80 anni. Serve a tutelare l’autonomia del parlamento dagli altri poteri dello Stato, e a garantire l’indipendenza di deputati e senatori, specie quelli dell’opposizione, da influenze o minacce esterne. Nei regimi illiberali o dittatoriali c’erano stati episodi di sedute parlamentari controllate dall’esercito in armi, o di parlamentari perseguitati da agenti della forza pubblica su mandato del governo: per questo, affermare la piena indipendenza del parlamento dagli altri poteri, con forme più o meno solide di immunità per gli eletti, è una prerogativa delle democrazie moderne.

A Roma i carabinieri presidiano le vie d’accesso e l’ingresso della Camera e del Senato. In certe occasioni, in alta uniforme, tengono un picchetto appena oltre il portone d’entrata. Ma in nessun caso gli agenti possono entrare senza autorizzazione nei locali delle camere. Ciò non esclude che, nei casi di particolare gravità, la magistratura possa disporre indagini all’interno del parlamento, inviando ufficiali di polizia giudiziaria: ma ciò deve avvenire, appunto, sempre con l’autorizzazione dei presidenti delle camere.

Nelle operazioni di indagine interna hanno un ruolo centrale i questori, quei parlamentari a cui è demandato il compito di mantenere l’ordine nelle sedi di Camera e Senato, di vigilare sul rispetto dei regolamenti, di sovrintendere sull’operato del personale, sull’allestimento e sulla gestione degli eventi, e soprattutto di curarsi dei bilanci delle camere.

La volta in cui il senatore questore Antonio De Poli, nel 2016, cercò fisicamente di mantenere l’ordine in aula

Per tutti questi motivi sono una delle cariche più ambite: un questore gestisce un potere cospicuo, nel favorire o ostacolare l’organizzazione di certi eventi; nel favorire o ostacolare l’assunzione di funzionari o collaboratori nei vari uffici; nel favorire oppure ostacolare certe collaborazioni tra la camera di competenza e società esterne (per la pulizia, per la sicurezza, eccetera). Ma gestisce questo potere con grande discrezione. I parlamentari hanno interesse ad accattivarsene le simpatie, e questo gli garantisce una certa autorevolezza.

Sia al Senato sia alla Camera sono tre, i questori, e per prassi si fa in modo che almeno uno di loro sia eletto in rappresentanza dell’opposizione. Insieme al presidente, ai quattro vicepresidenti e ai segretari (8 al Senato, 14 alla Camera) compongono il cosiddetto Consiglio di presidenza (alla Camera si chiama Ufficio di presidenza, ma ha le stesse funzioni), cioè il più importante organismo amministrativo delle camere, quello dove vengono prese le decisioni più rilevanti sulla gestione del parlamento.

I questori sono insomma quelli che, sempre su mandato del presidente, nella quotidianità sono responsabili del buon andamento dei lavori e dell’amministrazione di Camera e Senato nel loro complesso, e in questo senso esercitano anche dei poteri di “polizia”. Proprio per questo La Russa, in relazione al caso di Francesco Silvestro, si è affidato a loro: l’articolo 67 del regolamento del Senato prevede che «per fatti di particolare gravità che si svolgano nel recinto del palazzo del Senato, ma fuori dell’aula, il presidente può ugualmente investire del caso il Consiglio di presidenza il quale, sentiti i senatori interessati, può deliberare le sanzioni» del caso. Le sanzioni, nella fattispecie, sono comunque limitate: al massimo, il senatore ritenuto colpevole può essere sospeso dall’aula per dieci giorni «di seduta», cioè quelli in cui al Senato ci sono attività.

Dall’aprile del 2022, inoltre, al Senato esiste un Codice di condotta analogo a quello che la Camera utilizza fin dal 2016. Prevede, tra l’altro, che i senatori esercitino il loro mandato «agendo con disciplina ed onore» così «da prevenire qualsiasi azione o comportamento che possa compromettere il prestigio del Senato della Repubblica», e che a vigilare e giudicare sull’osservanza del Codice sia appunto il Consiglio di presidenza. Consiglio che «può delegare ai senatori questori il compito di procedere agli accertamenti istruttori necessari, in contraddittorio con il senatore interessato», ovvero interrogandolo e chiedendogli di fornire la sua versione.

Almeno in prima battuta, dunque, quando un fatto avviene all’interno degli uffici del parlamento, non è la magistratura a indagare, secondo la prassi ordinaria. Del resto, oltre alle sedi di Camera e Senato, definite «inviolabili», anche i parlamentari in carica godono di forme di immunità: la Costituzione prevede che non possano essere arrestati senza la preventiva autorizzazione della camera di appartenenza, tranne che in presenza di una sentenza definitiva di condanna o in caso di flagranza di reato per il quale sia obbligatorio l’arresto. E l’autorizzazione della camera di appartenenza è necessaria per sottoporre i parlamentari a qualunque atto che ne limiti la libertà, come perquisizioni e intercettazioni.

Questo non significa che su eventuali reati commessi all’interno delle sedi parlamentari la magistratura non possa indagare, anche inviando la polizia giudiziaria a fare rilievi alla Camera o in Senato. Nel marzo del 2023, per esempio, dopo che un senatore del PD morì cadendo dalla finestra di uno degli uffici della commissione Politiche europee, nella sede distaccata di Palazzo Cenci, fu subito autorizzato l’ingresso della polizia scientifica per fare gli accertamenti necessari. In generale, ogni volta che le condotte di parlamentari hanno un chiaro rilievo penale, la collaborazione tra le presidenze delle camere e l’autorità giudiziaria viene data per scontata, al di là dei formalismi.

Collaterale al concetto di immunità e di inviolabilità della sede, c’è poi quello dell’autodichìa, che è un altro dei fondamenti dell’indipendenza del parlamento.

L’autodichìa è il potere di cui godono le camere di decidere autonomamente, e in deroga alle norme che disciplinano la separazione dei poteri, i ricorsi avanzati dai propri dipendenti contro atti amministrativi delle stesse camere. È insomma il principio per cui la Camera e il Senato, per esempio, gestiscono in proprio l’assunzione di personale con specifici concorsi, e disciplinano gli avanzamenti di carriera o eventuali sanzioni per i propri dipendenti seguendo dei regolamenti interni. Viene talvolta chiamata anche giurisdizione domestica, e si applica sulla base dell’articolo 64 della Costituzione. Oltre alle camere, dell’autodichìa gode anche la Corte costituzionale, anche se in questo caso viene regolata da una specifica legge ordinaria e non da semplici regolamenti interni, come avviene per la Camera e il Senato.