Il punto più discusso della riforma della giustizia

La parte più discussa della riforma della magistratura che si vota al referendum di domenica 22 e lunedì 23 marzo riguarda le modalità con cui si nominano i componenti del Consiglio Superiore della Magistratura, anche detto semplicemente CSM. Il CSM è l’organo con cui la magistratura si autogoverna ed è molto importante per il suo funzionamento, perché decide sulle carriere dei magistrati: quindi nomine, promozioni, trasferimenti e anche eventuali procedimenti disciplinari.

La riforma prevede che i membri del CSM, in gran parte magistrati che devono decidere sulle carriere dei colleghi magistrati, non vengano più eletti come succede adesso, ma sorteggiati. È una decisione molto radicale, dato che riguarda un organo previsto dalla Costituzione, e secondo chi promuove la riforma il sorteggio servirebbe per avere un CSM più imparziale; chi è contrario dice che questa modalità ignorerebbe del tutto la meritocrazia e l’esigenza di rappresentanza dei magistrati. In questo dibattito viene spesso tirata in ballo anche la Grecia, unico paese europeo a prevedere il sorteggio per un organo paragonabile al CSM. Un altro aspetto molto sottolineato da chi è contrario alla riforma è che per ora si sa poco di come dovrebbe funzionare questo sorteggio.

Il sorteggio interesserebbe i membri del CSM che oggi sono eletti, e non i tre membri di diritto, cioè il presidente della Repubblica (che lo presiede), il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione.

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Sarebbero sorteggiati gli altri membri, che per due terzi sono magistrati, chiamati anche membri “togati” (perché indossano la toga, nei processi penali), e per un terzo sono giuristi che non appartengono alla magistratura, detti anche membri “laici”. Attualmente c’è un’elezione ogni quattro anni. I membri laici sono eletti dal parlamento riunito in seduta comune (quindi Camera e Senato insieme), e vengono scelti tra professori ordinari di giurisprudenza e avvocati con almeno 15 anni di esercizio della professione. Per i componenti togati invece i magistrati organizzano elezioni interne, precedute da una vera campagna elettorale.

Chi sostiene la riforma ritiene che il sorteggio sia il metodo più semplice ed efficace per evitare le logiche delle cosiddette “correnti”, che stanno alla base del meccanismo di elezione attuale dei magistrati. Le correnti sono associazioni a cui i magistrati aderiscono per affinità di idee: una logica che dovrebbe favorire il confronto e il pluralismo, ma che di fatto si traduce da tempo in una “politicizzazione” dei magistrati, divisi in correnti che rispondono grosso modo a partiti o aree politiche di riferimento (destra, sinistra e centro).

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Spesso le scelte sulle nomine e sulle promozioni avvengono infatti sulla base di spartizioni tra correnti: un certo numero a una, un certo numero all’altra, e così via, con pratiche dunque clientelari e corporative. Non si sa pubblicamente in che misura questi meccanismi influenzino le attività del CSM, ma nel 2019 ci fu un caso molto emblematico: quello che riguardò il noto magistrato Luca Palamara, finito al centro di indagini giudiziarie e infine radiato (è spiegato più nel dettaglio qui).

Secondo chi promuove la riforma, l’assegnazione casuale delle nomine del CSM eliminerebbe questo sistema di scambio. In campagna elettorale la retorica dei sostenitori della riforma si è fatta molto aggressiva su questo punto, tanto che il ministro della Giustizia Carlo Nordio lo ha definito un «meccanismo para-mafioso». Era persino intervenuto il presidente della Repubblica Sergio Mattarella, che è anche il presidente del CSM: qualche giorno dopo la dichiarazione di Nordio si era presentato a sorpresa durante una riunione ordinaria dell’organo (cosa che non aveva mai fatto), e aveva richiamato la politica ad abbassare i toni.

Chi è contrario al principio del sorteggio sostiene che con questo sistema si rischierebbe di far arrivare al CSM magistrati senza l’esperienza necessaria per avere un ruolo così importante, e magari neanche condivisi dalla categoria, che quindi non si sentirebbe rappresentata.

Chi sostiene il sorteggio del CSM e in generale la riforma ha poi usato come argomento a favore il fatto che l’Italia si avvicinerebbe agli standard dei sistemi giudiziari degli altri grandi paesi europei.

È così per la separazione delle carriere dei magistrati, l’altra grande previsione della riforma oltre agli interventi sul CSM: chi sostiene la riforma dice che l’Italia dovrebbe fare come si fa in più di venti paesi dell’Unione Europea, dove i giudici (cioè quelli che emettono le sentenze) e i pubblici ministeri (quindi quelli che coordinano le indagini e hanno il ruolo dell’accusa nei processi penali) hanno carriere distinte e separate, in modo da garantire processi penali più equi. In Italia i giudici e i pubblici ministeri sono invece entrambi magistrati, e l’unico altro paese dove questo accade è la Grecia: un’eccezione che chi promuove la riforma non reputa proprio un termine di paragone virtuoso.

In questa retorica c’è però un grosso paradosso: mentre la separazione delle carriere da una parte porterebbe l’Italia ad adattare il suo sistema giudiziario a quello più comune in Europa, dall’altra parte proprio il sorteggio del CSM la connoterebbe di nuovo come un’eccezione. Ironia della sorte, l’unico altro paese europeo in cui esiste un sorteggio simile è proprio la Grecia da cui i promotori della riforma vorrebbero discostarsi. In nessun altro paese europeo, infatti, esiste un CSM, o un organismo costituzionale di analogo potere, la cui composizione viene rimessa al caso.

Questo paragone con gli altri paesi è stato molto usato in campagna elettorale, anche se la comparazione tra sistemi giudiziari complessivamente molto diversi è sempre abbastanza rischiosa e per certi versi fuorviante: è una generalizzazione che non tiene conto di correttivi e meccanismi anche molto specifici.

Del resto paragoni più puntuali non si potevano fare perché non sappiamo ancora molte cose di come funzionerebbe nella pratica la riforma, qualora passasse. Le modalità precise saranno decise dalle leggi attuative a cui dovranno lavorare il governo e il parlamento se la riforma verrà approvata col referendum. È un aspetto che i sostenitori del No al referendum ritengono particolarmente critico, perché di fatto si voterà su una riforma di cui non si conoscono aspetti anche dirimenti.

In parte è normale, per una riforma costituzionale: il testo in questi casi definisce le modifiche generali da fare alla Costituzione, ma poi deve occuparsi il parlamento di definire i dettagli per metterla in pratica (e infatti c’è anche chi critica che questa sia la modalità migliore per far passare una riforma costituzionale).

In ogni caso, la parte con più incognite è proprio quella del sorteggio.

Il testo non dice con quale metodo o strumento avverrebbe l’estrazione (per esempio se con un software o in altro modo), né quali caratteristiche dovrebbero avere i candidati, e quindi quanto grandi sarebbero i gruppi di persone tra cui sorteggiare. Oggi i membri togati vengono eletti tra i magistrati che si candidano, mentre non si sa se con la riforma il sorteggio avverrebbe tra tutti i magistrati (che sono tra i 9mila e i 10mila) o all’interno di una selezione più ristretta, cioè se il sorteggio sarà in qualche modo attenuato.

Per ogni variante possibile si aggiungono incognite importanti: cosa succederebbe se un magistrato rifiutasse l’incarico? E se invece il gruppo di magistrati selezionabili venisse ridotto, quali requisiti dovrebbero avere i candidati?

Inizialmente il governo immaginava questo sorteggio come un’estrazione più ampia e più neutrale possibile. Nel corso del tempo, però, è emersa la preoccupazione che la casualità potesse creare in realtà situazioni sbilanciate: per esempio CSM composti da membri di un unico genere, di un unico orientamento politico o di un solo territorio. Da qui si è fatta sempre più forte l’ipotesi di introdurre alcune correzioni, di cui però ancora non sappiamo niente.

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Ci sono molte incognite anche per il sorteggio dei membri laici, che secondo la riforma dovrebbe avvenire all’interno di un gruppo di avvocati e professori di diritto selezionati dal parlamento entro i primi sei mesi della legislatura. Non si sa quante persone ci sarebbero nell’elenco, ma è un dettaglio importante: più piccolo sarà il gruppo da cui estrarre, maggiore sarà il potere decisionale del parlamento.

Non si sa neanche quale tipo di maggioranza servirà alle camere per comporre l’elenco di candidati. Attualmente serve una maggioranza molto alta per eleggere i membri del CSM, i tre quinti dei componenti del parlamento, e questo obbliga i partiti di maggioranza e opposizione a mettersi d’accordo, evitando così che un solo schieramento politico possa determinare in autonomia l’esito (di solito i partiti si spartiscono le nomine in base al peso in parlamento). Se col nuovo meccanismo basterà una maggioranza assoluta (cioè più del 50 per cento dei componenti del parlamento), la maggioranza parlamentare di turno potrà decidere la composizione dell’elenco.

Chi promuove la riforma sostiene che il fatto che manchi ancora buona parte delle modalità operative del sorteggio non sia davvero un problema. Il ministro della Giustizia Carlo Nordio si è giustificato a seconda dell’accusa che gli veniva mossa: a chi lo accusava di non avere idea di come affrontare questi temi rispondeva di avere già pronte delle bozze di leggi attuative in caso passi la riforma; a chi lo accusava di avere già pronte leggi scritte senza una discussione col parlamento rispondeva che è ancora tutto da fare.

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