Come si forma un governo in Italia

Da qualche anno uno degli argomenti più discussi e popolari nella politica italiana – complici soprattutto alcuni partiti e giornali – è quello del “governo non eletto dai cittadini”: ovvero l’idea che i governi italiani degli ultimi anni, prima ancora che come promotori di riforme sensate o insensate, siano da giudicare illegittimi perché non eletti dai cittadini. Ora che si avvicina la formazione di un nuovo governo, guidato da Paolo Gentiloni, si sente parlare di “quarto governo non eletto dai cittadini”, dove gli altri tre sarebbero quelli guidati da Mario Monti, Enrico Letta e Matteo Renzi. Tecnicamente è falso, da annoverare nelle espressioni di propaganda delle opposizioni: da quando esiste la Repubblica italiana nessun governo è mai stato “eletto dai cittadini”, e i governi Monti, Letta e Renzi sono nati esattamente come le decine che li hanno preceduti e come prescrive la Costituzione, con una maggioranza parlamentare e un mandato del presidente della Repubblica. Si tratta insomma di governi pienamente legittimi. Politicamente, però, c’è qualche sfumatura in più.

Cosa dice la Costituzione
L’Italia è una Repubblica parlamentare. Vuol dire che (articolo 1) «la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione» e che quelle forme e quei limiti si traducono innanzitutto nell’elezione dei membri del Parlamento. Gli italiani alle elezioni scelgono il Parlamento, non il governo: e sempre la Costituzione prevede poi che i rappresentanti dei cittadini eletti in Parlamento abbiano il potere di prendere autonomamente – “senza vincolo di mandato”, dice la Costituzione – una serie di decisioni, tra cui decidere se votare o no la fiducia a un governo.

Questo vuol dire che non sono mai esistiti, in Italia, “governi eletti dai cittadini”. Subito dopo un’elezione politica o una crisi di governo, il presidente della Repubblica sente i rappresentanti dei gruppi parlamentari, cioè gli interpreti della volontà popolare perché eletti dai cittadini, per capire chi possa guidare un governo in grado di avere la fiducia della maggioranza dei parlamentari. Quando pensa di aver trovato quella persona, gli affida l’incarico di formare un governo: è il suo dovere costituzionale. La persona in questione, che a quel punto è il presidente del Consiglio incaricato, per prassi accetta “con riserva”: cioè si riserva di sentire anche lui i gruppi parlamentari per capire a che condizioni può ottenerne la fiducia. È il Parlamento, quindi, a dare un mandato politico al governo e a chi lo guida; ed è il presidente della Repubblica a nominare il governo sulla base delle intenzioni del Parlamento.

Concluse le sue consultazioni, infatti, se il presidente del Consiglio incaricato crede di poter ottenere la fiducia in Parlamento, torna dal presidente della Repubblica e “scioglie la riserva”: a quel punto presenterà al presidente della Repubblica una lista di ministri e poi andrà in Parlamento per chiederne la fiducia. Tutto questo perché, come dice l’articolo 92 della Costituzione, «il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri». Tutti i governi italiani sono nati cosi.
Politicamente, però, le cose sono un po’ più complicate.

Da dove nasce allora questo equivoco?
Innanzitutto il concetto di “volontà popolare” andrebbe maneggiato con cura, per due ragioni.

La prima è che la “volontà popolare” cambia in continuazione, ogni settimana, ogni mese, mentre il Parlamento una volta eletto resta in carica per cinque anni. Per quanto pienamente legittimo a esercitare le sue funzioni, si può sostenere che un Parlamento appena eletto e il governo che sceglierà col voto di fiducia rispecchino più fedelmente la “volontà popolare” rispetto a un Parlamento e un governo arrivati o nati al quarto anno di legislatura: la “volontà popolare” nel frattempo può essere cambiata, e il suo cambiamento può essere dimostrato da alcuni fatti palesi (di solito, altri risultati elettorali).

La seconda è che non c’è un rapporto diretto e indiscusso tra la “volontà popolare” e chi viene eletto in Parlamento: dipende sempre anche dalla legge elettorale scelta. Qualunque modo si adotti per tradurre i voti dei cittadini in seggi parlamentari – maggioritario o proporzionale, con o senza soglie di sbarramento, premi di maggioranza, dimensioni dei collegi, preferenze o liste – esercita una qualche distorsione discutibile, in cambio di vantaggi di altro genere. Il metodo che fornisce una rappresentanza parlamentare più vicina possibile alla volontà popolare è il proporzionale puro su base nazionale, che però – ci arriviamo – è anche quello che poi più facilmente produce governi percepiti come “non eletti dei cittadini”, per quanto costituzionalmente legittimi.

Il proporzionale puro è stato il sistema in vigore in Italia nel corso della cosiddetta Prima Repubblica: subito dopo le elezioni, sulla base del risultato del voto, i partiti cercavano di capire se e come potevano coalizzarsi per formare un’alleanza che potesse controllare almeno il 51 per cento dei seggi. Dato che è molto difficile che un partito ottenga da solo il 51 per cento dei voti e dei seggi, i partiti facevano delle trattative che riguardavano sia il programma di governo che le persone che avrebbero dovuto guidarlo e comporlo. Sulla base della situazione parlamentare e di queste trattative, il presidente della Repubblica sceglieva poi la persona che i partiti gli avevano indicato come quella in grado di guidare un governo in grado di avere la fiducia del Parlamento. Si potevano fare delle ipotesi, ma nessuno sapeva con certezza prima delle elezioni chi avrebbe guidato il governo in caso di vittoria di questo o quel partito, e dopo il voto i partiti costruivano con grande autonomia una maggioranza tra le molte combinazioni possibili: le cose sono cambiate negli anni Novanta.

Sono arrivati una nuova legge elettorale non più proporzionale (il “Mattarellum” cosiddetto), la nascita di Forza Italia e di un centrosinistra non comunista: l’Italia è rimasta una Repubblica parlamentare, ma per sfruttare la nuova legge e per guadagnare consenso presso gli elettori stanchi dei meccanismi precedenti, sono nate due grandi coalizioni – il centrodestra e il centrosinistra – che prima di presentarsi agli elettori hanno promesso loro – scegliendolo autonomamente – anche chi sarebbe stato il capo del governo nel caso di una loro vittoria e con quale maggioranza. Nel 1994 sarebbero stati Silvio Berlusconi e Achille Occhetto, nel 1996 Silvio Berlusconi e Romano Prodi, nel 2001 Silvio Berlusconi e Francesco Rutelli, nel 2006 di nuovo Silvio Berlusconi e Romano Prodi, nel 2008 Silvio Berlusconi e Walter Veltroni. Durante la campagna elettorale i partiti hanno preso a enfatizzare la propaganda attorno al loro candidato premier, mettendo il suo faccione nei manifesti elettorali e il suo nome nei simboli che gli elettori trovavano sulla scheda elettorale (“Berlusconi presidente”, per esempio). Dal 2006, poi, una nuova legge elettorale – il cosiddetto “Porcellum” – ha previsto addirittura che partiti e coalizioni lo definissero formalmente, “il nome e cognome della persona da loro indicata come capo della forza politica” (non come presidente del Consiglio, lasciando margine di intervento al sistema). Il centrosinistra, poi, ha organizzato negli anni anche delle elezioni primarie per scegliere il suo candidato alla presidenza del Consiglio: nel 2006 le vinse Romano Prodi, nel 2013 le vinse Pier Luigi Bersani.

Insomma, al di là di quello che sostiene la Costituzione, le leggi elettorali e i partiti hanno detto espressamente ai cittadini che alle elezioni avrebbero potuto scegliere sia la composizione del Parlamento che il potenziale capo del governo.

La discussione di questi anni, quindi
Gli argomenti sul “quarto governo non eletto dai cittadini” non hanno quindi nessun fondamento costituzionale, ma hanno qualche fondamento dal punto di vista politico.

Restando a questa legislatura, la prima obiezione è che né Enrico Letta né Matteo Renzi né Paolo Gentiloni erano stati presentati nel 2013 agli elettori come candidati alla presidenza del Consiglio, e che la coalizione in Parlamento che ha sostenuto e sosterrà quei governi non è espressione della volontà degli elettori: non esisteva nemmeno, alle elezioni. Nel 2013 gli elettori italiani votarono principalmente per tre liste o coalizioni: una con a capo Silvio Berlusconi, una con a capo Pier Luigi Bersani e una con a capo Beppe Grillo. In quanto capo della coalizione di maggioranza relativa, Bersani ricevette l’incarico di formare un governo ma non ci riuscì; il presidente della Repubblica quindi verificò l’esistenza di una maggioranza parlamentare che non coincideva con le coalizioni presentate agli elettori, e così nacquero i governi Letta (sostenuto prima da PD e Popolo della Libertà, poi da PD e NCD) e Renzi (sostenuto da PD e NCD). Lo stesso varrà per il governo Gentiloni, che sarà sostenuto da PD e NCD: due partiti che alle elezioni del 2013 si erano presentati come avversari, e anzi uno alle elezioni del 2013 non esisteva nemmeno. Va aggiunto però che tutti e tre i governi citati sono stati guidati comunque da rappresentanti del partito uscito con una maggioranza relativa dalle elezioni, e che il presidente della Repubblica ha il dovere di dare mandato alla creazione di un governo, se ci sono le condizioni: l’alternativa a quanto è successo sarebbe stata tornare a votare immediatamente appena dopo il fallimento di Bersani, col rischio assai probabile di ritrovarsi nelle stesse condizioni.

La seconda obiezione è quella per cui questo Parlamento non è legittimato a formare maggioranze, e sostenere questo o quel governo, perché nel frattempo una sentenza della Corte Costituzionale ha giudicato incostituzionale la legge con cui è stato eletto, il cosiddetto “Porcellum”. La stessa Corte Costituzionale però in quella sentenza ha specificato che «le elezioni che si sono svolte in applicazione anche delle norme elettorali dichiarate costituzionalmente illegittime costituiscono, in definitiva, e con ogni evidenza, un fatto concluso, posto che il processo di composizione delle Camere si compie con la proclamazione degli eletti. Del pari, non sono riguardati gli atti che le Camere adotteranno prima che si svolgano nuove consultazioni elettorali». Insomma, per quanto eletto con una legge dichiarata poi incostituzionale, questo Parlamento ha la legittimità costituzionale di esercitare tutte le sue funzioni. «Le Camere sono organi costituzionalmente necessari ed indefettibili e non possono in alcun momento cessare di esistere o perdere la capacità di deliberare», ha aggiunto la Corte, spiegando anche che «il parlamento può sempre approvare nuove leggi elettorali, secondo le proprie scelte politiche, nel rispetto dei principi costituzionali».

Di nuovo, quindi: dal punto di vista costituzionale, il Parlamento in carica oggi è pienamente legittimo nell’esercitare i suoi poteri, compreso quello di dare la fiducia a un governo. Dal punto di vista politico non esistono risposte definitive, e le cose sono complicate e destinate a essere discusse a lungo: l’attuale “tripolarismo” della politica italiana, in cui tre partiti o coalizioni si spartiscono la maggioranza dei voti, fa sì che probabilmente anche dopo le prossime elezioni nessuno ottenga da solo la maggioranza assoluta, e che quindi debbano nascere in Parlamento alleanze e coalizioni diverse da quelle che erano state presentate agli elettori. L’Italicum nasceva anche per risolvere questa esigenza, con una forzatura: dando la maggioranza assoluta dei seggi al partito che avrebbe ottenuto più del 40 per cento dei voti o che avrebbe vinto un ballottaggio. Anche per questo però è stata molto contestata e potrebbe essere giudicata incostituzionale alla fine di gennaio.