Cosa dice, per intero, l’articolo 11 della Costituzione: quello sulla guerra

Cinzia Sciuto, direttrice della rivista Micromega, ha pubblicato per Feltrinelli un libro intitolato Diritto o barbarie. Contro la legge del più forte, nel quale descrive in particolare tre contesti che indica come i più evidenti sintomi di quello che ci tiene a definire un «attacco» (e non una crisi) contro il diritto internazionale: l’invasione russa dell’Ucraina, la distruzione di Gaza da parte di Israele e le politiche estere del presidente statunitense Donald Trump. Per mettere queste condizioni contemporanee nel contesto, Sciuto spiega quali sono le intenzioni e i fondamenti delle “costituzioni” sovranazionali, ma anche di quella italiana, in riferimento alle «controversie internazionali»: descrivendo in maniera approfondita il senso e il significato dell’articolo 11 della Costituzione.

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Il ripudio della guerra sancito in modo solenne dall’articolo 11 della Costituzione italiana si colloca in perfetta continuità con questo processo di costituzionalizzazione del rifiuto della guerra che iniziava a delinearsi in ambito internazionale. Leggendo il dibattito in Assemblea costituente attorno all’articolo 4 del progetto elaborato dalla Commissione dei 75 (poi divenuto, nel testo definitivo, l’articolo 11), emergono chiaramente i due princìpi cui esso si ispira: 1) il netto rifiuto della guerra di aggressione; 2) la volontà di promuovere la pace attraverso organizzazioni internazionali.

Troppo spesso però questo articolo viene citato monco, limitandosi alle prime parole – “L’Italia ripudia la guerra” – mentre per comprenderlo fino in fondo bisogna leggere tutta la prima parte dell’articolo, che recita: “L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali” (corsivo mio). È questa la guerra che la Costituzione rigetta: la guerra offensiva, la guerra d’aggressione. Ed è questa stessa guerra, come abbiamo visto, a essere vietata dalla Carta delle Nazioni Unite.

D’altro canto non può che essere così, dal momento che l’Italia repubblicana che sta scrivendo la propria Costituzione nasce dalla guerra di Resistenza contro l’occupante tedesco e i repubblichini di Salò, come in Assemblea costituente sottolinea il socialista Paolo Treves:
«In quest’articolo noi vorremmo che fosse dalla Repubblica codificato che la guerra non deve essere strumento di risoluzione dei conflitti internazionali, un principio che veramente risponde a quella che è l’essenza della nostra nuova democrazia, quella democrazia che è sorta non da spiriti imbelli, ma proprio al contrario – detesto di fare retorica – dal grande apporto della guerra partigiana».

Nello scrivere quell’articolo l’Italia democratica, repubblicana e antifascista si impegna a non utilizzare mai più in futuro la guerra per aggredire e opprimere altri popoli. Un ripudio, dunque, del proprio passato fascista, imperialista e colonialista, e insieme un solenne impegno a diventare promotrice di relazioni internazionali basate su rapporti pacifici.
In Assemblea costituente si discute a lungo sul verbo da usare nell’articolo. La formulazione iniziale prevedeva “rinuncia”, ma in molti fanno notare che si rinuncia a qualcosa a cui si ha diritto. Per questo la scelta cade poi sul più netto e inequivocabile “ripudia” che richiama sì un giudizio etico – un rigetto netto della guerra come valore negativo – ma soprattutto contiene una conseguenza giuridica: la guerra d’aggressione non è più nella libera discrezionalità dello Stato. È sottratta alla sfera politica e collocata nel dominio del diritto, al suo più alto grado: la Costituzione, e per di più nell’ambito dei Princìpi fondamentali. La dottrina prevalente ritiene che l’articolo 11 sia al tempo stesso norma programmatica, definendo un orientamento della politica estera italiana, e precettiva, producendo vincoli giuridici effettivi: a Costituzione vigente, l’Italia non potrà mai aggredire un altro paese, mentre il ricorso alle armi per la propria difesa – che viene definita all’articolo 52, con una certa enfasi, un “sacro dovere” del cittadino – è non solo permesso ma anche doveroso. Come afferma in Assemblea costituente l’onorevole Assennato (Pci):
«La rinunzia alla guerra, consacrata nell’articolo 4 [del progetto di Costituzione], non va intesa in senso pacifista assoluto, cioè nel senso di rinunzia al diritto ed al dovere di difesa del territorio, dell’indipendenza, della libertà, della Costituzione, ma come ripudio delle guerre di aggressione, di predominio, di compressione della libertà altrui».

Se il ricorso alle armi per la propria legittima difesa non è oggetto di controversia, negli anni il dibattito sull’articolo 11 si è riacceso in relazione a interventi armati del nostro paese all’estero e, da ultimo, al sostegno alla resistenza ucraina contro l’aggressione russa. Sull’applicazione dell’articolo 11 al caso ucraino torneremo; qui basti ricordare che il ripudio della guerra stabilito dalla nostra Costituzione non era inteso dai costituenti, e non può essere inteso oggi, come obbligo di neutralità assoluta e in qualunque circostanza. A differenza di altri paesi (come la Svizzera) che hanno scelto la neutralità permanente, il nostro paese non ha previsto in Costituzione una pregiudiziale neutralità, lasciando al decisore politico la scelta del posizionamento dell’Italia nei vari possibili scenari di conflitto. Per il nostro paese, dunque, l’eventuale neutralità è una scelta, non un obbligo costituzionale. Anzi, a voler leggere l’articolo 11 in combinazione con quanto previsto dalla Carta dell’Onu, possiamo giungere a ritenere che in talune circostanze l’Italia abbia addirittura un obbligo di non neutralità. Se la guerra di aggressione, infatti, non è più un’opzione nella disponibilità degli Stati ma un crimine, ne deriva l’obbligo costituzionale di schierarsi contro chi lo perpetra e in difesa – anche armata – di chi lo subisce. Di fronte a una guerra di aggressione, in altri termini, non possiamo rimanere neutrali. Insomma, quella delineata dall’articolo 11 non è una prospettiva pacifista tout court, ma si inscrive nella tradizione del pacifismo giuridico che distingue nettamente tra guerra di aggressione e uso legittimo della forza armata, distinzione su cui torneremo.

Altrettanto importante è la seconda parte dell’articolo 11, quella con la quale l’Italia “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Lo spirito di questa parte dell’articolo 11 emerge chiaramente in Assemblea costituente dalle parole del democristiano Camillo Corsanego:
«[Mi] sembra infatti opportuno affermare nella Costituzione questo principio dell’autolimitazione della sovranità, in considerazione che quasi tutte le rovine che si sono verificate in questi ultimi tempi, sono dovute alla protervia con cui ogni Stato ha voluto sostenere in modo assoluto, senza limitazioni, la propria sovranità. Se si vuole veramente arrivare ad un lungo periodo di pace tra i popoli, bisogna invece che le Nazioni si assoggettino a norme internazionali che rappresentino veramente una sanzione. Fare una Costituzione moderna che finalmente rompa l’attuale cerchio di superbia e di nazionalismo, e sia una mano tesa verso gli altri popoli, nel senso di accettare da un lato delle limitazioni nell’interesse della pace internazionale e col riconoscere dall’altro un’autorità superiore che dirima tutte le controversie, [mi] sembra che sarebbe mettere la Repubblica italiana tra i pionieri del diritto internazionale».

Ben consapevoli della tragedia a cui avevano condotto i nazionalismi, a partire da quello fascista italiano, i costituenti dichiarano apertamente la disponibilità dell’Italia repubblicana a limitare la propria sovranità – in condizioni di reciprocità – in vista del raggiungimento dell’obiettivo ultimo: la pace fra i popoli.

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