Cosa succede se al referendum sulla giustizia vince il Sì

Al referendum di domenica 22 e lunedì 23 marzo elettori ed elettrici dovranno decidere se confermare la riforma della magistratura voluta dal governo di Giorgia Meloni. Il disegno di legge che la contiene è stato già approvato dal parlamento, con una doppia lettura in entrambe le camere: è necessario farlo per le norme che, come questa, modificano alcuni articoli della Costituzione. Ora però dovrà essere confermata con un referendum, perché le camere l’hanno approvata con una maggioranza inferiore ai due terzi dei componenti (la soglia necessaria per farla entrare direttamente in vigore).

La separazione delle carriere dei magistrati
La misura principale prevista dalla riforma è un cambiamento di cui si discute da decenni. Consiste nella separazione delle carriere dei magistrati, cioè l’introduzione di concorsi di ammissione, percorsi professionali e regolamenti interni diversi tra i magistrati inquirenti e requirenti, cioè i pubblici ministeri (pm) che svolgono le indagini nei processi, e i magistrati giudicanti, cioè i giudici che emettono le sentenze.

Oggi chi vuole diventare magistrato deve sostenere un unico concorso pubblico, valido per entrambe le funzioni, e dopo averlo superato può decidere se fare il pubblico ministero o il giudice. Può anche passare da una all’altra funzione ma con alcune limitazioni, introdotte nel 2022 dal governo di Mario Draghi: lo può fare una sola volta e solo nei primi nove anni di carriera. Questo passaggio viene fatto ogni anno da un numero abbastanza limitato di magistrati, cioè circa una ventina su un totale di oltre 10mila. Nella maggior parte dei casi sono pm che scelgono di diventare giudici.

Fra i due ambienti, comunque, rimangono parecchie commistioni: per esempio quasi tutti i magistrati, sia giudici che pm, fanno parte dell’Associazione Nazionale Magistrati (ANM), un organo associativo che, tra le altre cose, tutela l’indipendenza della categoria.

Il governo dice che la separazione delle carriere avrebbe diversi vantaggi, a partire dal fatto che i magistrati potrebbero specializzarsi di più nelle loro funzioni. Ma soprattutto per il governo la riforma servirebbe a evitare che i giudici – nei processi penali – possano aderire con troppa facilità alle tesi accusatorie dei pubblici ministeri, finendo per ritenere colpevoli persone indagate anche quando le prove contro di loro non sono sufficientemente solide. Secondo i critici del sistema attuale, i giudici sarebbero portati ad appiattirsi sulle tesi dei pm, che percepiscono come colleghi e con cui condividono la carriera, piuttosto che su quelle degli avvocati difensori, compromettendo così il principio della terzietà del giudizio.

Naturalmente è indimostrabile che ci sia una sudditanza psicologica di questo genere, e comunque i giudici di primo grado nei processi penali assolvono circa la metà degli imputati; ma è vero, per esempio, che in Italia i giudici per le udienze preliminari (gup, quelli che alla fine delle indagini decidono se ci debba essere un processo) accolgono in misura molto elevata le richieste di rinvio a giudizio dei pm (ci sono diverse stime sulle percentuali, ma variano molto a seconda di come si interpretano i dati: resta il fatto che sono alte). In passato questa tendenza è stata denunciata anche da alcune associazioni di avvocati.

Non è detto comunque che la separazione delle carriere possa eventualmente risolverla. Se per esempio si teme che i giudici possano essere condizionati da una precedente esperienza da pm, magari trovandosi a giudicare su questioni che hanno indagato in passato, va appunto considerato che il numero di passaggi da una funzione all’altra è piuttosto basso.

Lo sdoppiamento del CSM
La riforma della giustizia riguarda anche il Consiglio superiore della magistratura (CSM), cioè l’organo di autogoverno dei magistrati che decide, per esempio, su trasferimenti, promozioni e sanzioni disciplinari dei magistrati. Oggi ne esiste uno solo, ma con la riforma ne verrebbero creati due, uno per la magistratura requirente e un altro per quella giudicante.

Cambierebbe anche la composizione di questo organo. Oggi del CSM fanno parte 33 persone. Tre di loro sono membri di diritto: il presidente della Repubblica, che lo presiede, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione. Gli altri 30 sono eletti, per due terzi dalla magistratura stessa che li sceglie tra i magistrati (sono 20 membri cosiddetti “togati”, per via della toga che indossano i magistrati durante i processi penali), e per un terzo dal parlamento in seduta comune che li sceglie tra avvocati e professori universitari di diritto (sono 10 membri cosiddetti “laici”).

Il sorteggio per i membri del CSM
La riforma prevede che il presidente della Repubblica continui a essere a capo di entrambi i CSM, e che a lui si aggiunga un solo altro membro di diritto per ciascuno: il primo presidente della Cassazione per quello dei giudici e il procuratore generale della Cassazione per quello dei pm. Gli altri membri non sarebbero più eletti, ma scelti con un sorteggio: quelli laici sarebbero estratti a sorte da un elenco di nomi definito dal parlamento in seduta comune, quelli togati sarebbero estratti a sorte tra i rispettivi gruppi di tutti i magistrati (i pm sono più di 2mila, i giudici circa 7.500).

Nelle intenzioni del governo, il sorteggio servirebbe a evitare il fenomeno delle correnti all’interno del CSM. Nella magistratura, infatti, esistono diverse associazioni a cui i magistrati possono aderire sulla base di affinità di idee. Sono nate con lo scopo di favorire il pluralismo e il confronto, ma con il tempo si sono molto politicizzate, trasformandosi in correnti che di fatto rispecchiano gli orientamenti di partiti o di aree politiche. Spesso l’elezione dei magistrati togati è influenzata dal fatto che le correnti si spartiscono i posti disponibili secondo logiche clientelari.

Il sorteggio, secondo il governo, renderebbe impossibili questi accordi. Allo stesso tempo, però, i magistrati verrebbero scelti casualmente e non sulla base di criteri meritocratici come i titoli o i ruoli di prestigio nella carriera. Nelle ultime settimane alcuni membri del governo hanno suggerito che con le leggi e i decreti che serviranno ad attuare la riforma potrebbero essere posti più vincoli al sorteggio: ma non è chiaro quali e in ogni caso per il momento non sono previsti dalla riforma.

Il sorteggio dei membri laici, invece, avverrebbe comunque all’interno di una lista stabilita dal parlamento: cosa che secondo i critici della riforma non eliminerebbe storture, visto che le nomine sarebbero comunque orientate dai partiti secondo criteri politici e il metodo del sorteggio potrebbe creare alcuni paradossi (come l’elezione casuale di soli membri vicini a una certa parte politica).

La creazione di un’Alta corte disciplinare
Infine, con la riforma della giustizia verrebbe creato un nuovo organo, unico per entrambe le magistrature: l’Alta corte disciplinare, che avrebbe il compito di giudicare i magistrati accusati di errori nell’esercizio delle loro funzioni e stabilire le eventuali sanzioni disciplinari. È un compito che ora spetta al CSM, secondo il governo in modo problematico sempre per ragioni legate alle correnti.

Le principali mistificazioni nel dibattito, in breve
Negli ultimi mesi la campagna referendaria, e più in generale il dibattito pubblico sulla riforma e su alcune sue caratteristiche, è stato molto vivace. La riforma è stata approvata dopo che per molto tempo Giorgia Meloni e i suoi ministri avevano accusato la magistratura, e in particolare i giudici, di aver agito per ostacolare o sabotare le azioni del governo. È successo in diverse occasioni, anche molto disparate: con il caso Almasri, con i centri per i migranti in Albania, con il ponte sullo Stretto di Messina e infine sullo stesso quesito referendario.

Nella campagna per il referendum il governo sta insistendo molto nel pubblicizzare casi di cronaca in cui i giudici prendono decisioni impopolari, sostenendo che votare Sì limiterebbe queste occasioni: in realtà il referendum c’entra ben poco con il tipo di sentenze emesse dai giudici, siano esse realmente criticabili o meno.

Anche sulla base di questa conflittualità, c’è chi sostiene che il governo abbia promosso la riforma con lo scopo di controllare meglio il potere giudiziario, a danno del sistema democratico che prevede che sia indipendente: soprattutto tra i membri dell’opposizione c’è chi vede nella riforma il primo passaggio per altri interventi del governo, sul modello di quello che già succede in altri stati europei dove c’è la separazione delle carriere e i pm sono nominati e promossi dal ministero della Giustizia, o ne seguono le direttive. In realtà proprio questi esempi, che avvengono in contesti pienamente democratici, dimostrano come sia impossibile stabilire un’equivalenza a priori tra la separazione delle carriere e la perdita di indipendenza dei pubblici ministeri.

Nella riforma in ogni caso questi ulteriori interventi non sono previsti, anche se alcune dichiarazioni di importanti membri del governo hanno suggerito che qualcuno di loro li riterrebbe ragionevoli.