Una riforma già approvata, necessaria e che era solo da attuare

Nel 2023 venne approvata un’importante e attesa riforma dell’assistenza agli anziani non autosufficienti. Si discute da oltre trent’anni di costruire una rete di servizi integrata per questa categoria di persone, che è destinata a diventare sempre più numerosa con l’invecchiamento della popolazione. In Italia la loro cura è in gran parte responsabilità dei parenti, sia dal punto di vista pratico che economico.

La riforma era stata scritta in gran parte dal governo di Mario Draghi, e completata da quello di Giorgia Meloni, che avrebbe dovuto attuarla. E invece per chi assiste una persona non autosufficiente oggi, dopo tre anni, non è cambiato quasi niente. La principale misura introdotta ha uno scarsissimo impatto e che non affronta i molti problemi che ha l’assistenza.

«La riforma sugli anziani non autosufficienti è in buona sostanza una riforma inattuata», dice Cristiano Gori, coordinatore del “Patto per un nuovo welfare sulla non autosufficienza”. Il “Patto” è una rete di 61 associazioni del settore che aveva contribuito a scriverla, questa riforma, e che si occupa della questione da anni.

In Italia gli anziani non autosufficienti sono circa 4 milioni. Sono persone con più di 65 anni che a causa di malattie, infortuni o decadimento fisico e cognitivo non sono in grado di compiere in autonomia le attività fondamentali della vita quotidiana, e necessitano di assistenza continuativa.

Per queste persone e per chi le assiste, i problemi principali sono tre: la mancanza di assistenza domiciliare, la mancanza di strutture residenziali adeguate o accessibili, e la cosiddetta presa in carico da parte dei servizi pubblici, che consiste nel valutare i bisogni e assegnare poi i servizi necessari.

In assenza di operatori a domicilio, la cura viene gestita dai familiari, come i figli o i nipoti, che devono ridurre l’orario di lavoro e chiedere permessi, comunque non sufficienti per il tipo e l’intensità di assistenza richiesta. La riforma che il governo di Meloni avrebbe dovuto attuare, quindi, non riguarda solo gli anziani non autosufficienti, ma anche e soprattutto chi li assiste: sono circa 10 milioni di persone in tutto, secondo una stima del “Patto per un nuovo welfare sulla non autosufficienza”.

In Italia una persona anziana riceve dal Servizio Sanitario Nazionale in media sedici ore di assistenza in un anno, con la cosiddetta Assistenza Domiciliare Integrata (ADI) gestita dalle aziende sanitarie locali: ha una durata breve, generalmente di due o tre mesi, e si concentra su interventi mirati. È però inadeguata agli anziani non autosufficienti, che hanno bisogno di assistenza continuativa da parte di professionisti diversi. Secondo il “Patto” servirebbe almeno una decina di visite al mese.

Un altro problema sono le strutture residenziali, che comprendono sia le case di riposo che le RSA, le Residenze Sanitarie Assistenziali. Per trovare un posto le liste d’attesa sono molto lunghe (quasi quattro mesi, secondo un’indagine condotta da Altroconsumo su quasi 600 famiglie), e i costi spesso difficili da sostenere per le famiglie.

Le rette funzionano diversamente a seconda del tipo di struttura: nelle RSA, per esempio, c’è un numero limitato di posti in cui una quota è a carico del Servizio sanitario nazionale e una quota a carico dell’utente (o, se l’utente dimostra che non può pagarla, a carico del Comune di residenza). Proprio per via delle lunghe liste d’attesa, ci sono famiglie che non riescono a ottenere un posto in una RSA con la copertura, e ne devono coprire quindi interamente i costi, che possono arrivare ben oltre i 2mila euro al mese.

Secondo l’Istituto Nazionale di Statistica, nel 2024 in Italia il 2 per cento degli anziani viveva in una struttura residenziale, la stragrande maggioranza dei quali non autosufficienti.

I posti sono pochi, gli ospiti in aumento, ma manca personale specializzato e in grado di fornire assistenza continuata e di qualità agli anziani. Gli ambienti sono spesso freddi, anonimi, poco accoglienti, angusti e pensati più per contenere le persone che come un luogo di vita. Capita spesso che per buona parte della mattinata, fino a quando il pranzo non viene servito, gli anziani stiano in una stanza senza fare nulla.

Ma prima ancora di accedere a una struttura residenziale o ricevere assistenza domiciliare, le complicazioni iniziano già con la presa in carico. Manca un sistema unico e integrato in tutta Italia, per cui capita di frequente di dover raccontare la stessa storia a uffici diversi, allungando ulteriormente i tempi.

Essendo ampia e articolata, la riforma fu approvata come legge delega: è il tipo di legge che non contiene tutti i dettagli della questione che tratta, ma che stabilisce alcune linee guida generali per poi attribuire al governo il compito di trasformarle in provvedimenti precisi attraverso decreti legislativi. Ne è stato approvato sostanzialmente solo uno, nel 2024 molto ampio e con dentro molte materie diverse, e che in fondo tradisce l’impianto iniziale (il secondo decreto, del 2025, ha modificato alcuni passaggi del primo).

Per ora l’unica misura tra quelle contenute nella riforma che ha effettivamente raggiunto gli anziani non autosufficienti italiani è la cosiddetta Prestazione Universale (PU), che nella forma attuale è un contributo economico mensile.

Il governo di Meloni l’ha realizzata in maniera molto diversa rispetto a ciò che prevedeva la riforma. La PU doveva essere una misura universalistica, cioè per tutti gli anziani non autosufficienti, con un importo economico graduato in base al bisogno o in alternativa garantendo l’accesso ai servizi necessari. L’idea del “Patto” è che per arrivare a questo risultato sia necessario avviare una sperimentazione limitata ad alcuni comuni, in maniera da studiare il funzionamento e capire come estenderla con successo in tutta Italia.

Il decreto del 2024 ha invece stabilito l’erogazione di un contributo fisso di 850 euro al mese, indipendentemente dal tipo di bisogno, e in tutta Italia: la misura è stata finanziata con 500 milioni, 250 per il 2025 e 250 per il 2026, sottraendoli a altri interventi sociosanitari.

La conseguenza è stata un restringimento dei requisiti di accesso che ha reso la misura tutt’altro che universalistica: oggi per poter ottenere la PU bisogna avere più di 80 anni, un ISEE, l’indice che misura il reddito familiare, sotto i 6mila euro e un bisogno assistenziale classificato come “gravissimo”. Le persone che rispettano questi requisiti sono circa 25mila, cioè lo 0,6 per cento del totale, secondo una stima del sindacato CGIL.

Non ci sono dati ufficiali su quante persone abbiano ottenuto la PU: secondo le stime citate dalla CGIL, hanno fatto richiesta poco più di 6mila persone, e poco più di 2mila l’hanno ottenuta.

Sull’assistenza domiciliare la riforma del 2023 proponeva proprio di creare un sistema di assistenza continuativo e più strutturato di quello attuale, sia per intensità che per tipo di professionisti coinvolti. Il decreto del 2024 non ha istituito nessun sistema di questo tipo, si è limitato a delegare agli enti territoriali l’attivazione dei servizi e a dire che sarebbero state create linee guida per farlo con un futuro decreto del ministero della Salute.

Riguardo alle strutture residenziali la riforma del 2023 prevedeva di aumentare la presenza e la competenza del personale all’interno delle strutture (la cosiddetta “intensità assistenziale”), migliorando i servizi offerti al loro interno. In questo caso il decreto è stato annunciato, ma aspetta di essere approvato da oltre un anno.

Anche sulla presa in carico le cose non sono migliorate. La riforma del 2023 prevedeva la creazione di un sistema unico e integrato che limitasse la presa in carico a due passaggi, uno locale e uno nazionale. «Il decreto del 2024 ha cancellato e riscritto in maniera confusa e complicata questa parte, col risultato che i passaggi sono moltiplicati, e quello che doveva essere semplificato è ora più complicato», dice Gori.

La riforma si sarebbe dovuta aggiungere a strumenti già esistenti che a loro volta non funzionano come dovrebbero: dal 2007 in Italia esiste per esempio il Fondo per la non autosufficienza, che dopo un decennio di risorse scarse è stato sostanzialmente avviato con il cosiddetto Piano nazionale per la non autosufficienza (PNNA). Proprio a maggio di quest’anno la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ha denunciato il ritardo nell’erogazione dei fondi statali, lamentando di aver dovuto anticipare circa un miliardo di euro e che i servizi erano a rischio.

Pochi mesi dopo, a luglio, il “Patto” aveva chiesto al governo di stanziare circa un miliardo di euro per attuare la riforma nella legge di bilancio del 2027, da aumentare gradualmente, richiesta poi ridotta a 500 milioni: secondo il “Patto” la somma necessaria a far funzionare la riforma sarebbe tra i 5 e i 7 miliardi di euro all’anno.

Il governo insomma non ha ritenuto una priorità investire soldi e risorse in una riforma che non ha grande appeal e non si presta a essere rivendicata in chiave elettorale, sebbene riguardi da vicino tante persone. Del resto i margini di spesa per le manovre finanziarie sono raramente ampi, tra crisi energetiche, guerre e inflazione. In ogni caso né il ministero del Lavoro e delle Politiche sociali né quello dell’Economia hanno risposto a una richiesta di chiarimento specifica sulle ragioni per cui la riforma è rimasta inattuata.