Joe Biden ha poco tempo

Nonostante il mandato dei presidenti degli Stati Uniti duri quattro anni, e i presidenti americani vengano spesso rieletti a un secondo mandato, il tempo realisticamente a disposizione del presidente Joe Biden per provare a mantenere le sue promesse più ambiziose è piuttosto limitato: la fine del 2022, secondo una previsione ottimistica; la fine del 2021, secondo i punti di vista più pessimisti. Conoscere le ragioni di questo fenomeno è fondamentale per leggere adeguatamente le azioni e le decisioni della nuova amministrazione statunitense, e comprenderne il senso.

La luna di miele
Il primo motivo accomuna tutti i presidenti e i capi di governo appena insediati nel loro incarico: nella fase iniziale del loro mandato – che secondo le circostanze può durare uno, due, sei mesi, ma raramente di più – godono di un’apertura di credito da parte della popolazione, e quindi di maggior potere contrattuale nei confronti dei parlamenti. Dal momento che si sono appena insediati, non sono ancora stati investiti dagli errori, dagli scandali e dalla disillusione con i quali inevitabilmente a un certo punto si troveranno a fare i conti; l’ultima cosa che hanno fatto è vincere, e in politica vincere provoca quasi sempre un temporaneo aumento dei consensi (il cosiddetto effetto bandwagon: letteralmente “salire sul carro”).

Urgenza, emergenza: finché durano
Nel caso del presidente Biden, questo fenomeno è stato accentuato dal contesto particolare nel quale è arrivato alla Casa Bianca: l’epidemia da coronavirus, con le gravissime conseguenze che ha avuto sull’economia e l’occupazione, è una circostanza straordinaria che ha reso necessari e possibili interventi straordinari. Cose che non sarebbero state possibili in tempi normali. Inoltre, nonostante il Partito Democratico contenga molte sensibilità diverse e divergenze di opinioni non trascurabili su molti temi, tutti i parlamentari Democratici sono perfettamente consapevoli che non è nel loro interesse complicare le primissime iniziative legislative del presidente Biden.

È stato grazie a questo allineamento di pianeti che l’amministrazione Biden è riuscita ad arrivare agilmente all’approvazione dell’American Rescue Plan, una legge gigantesca che in altri tempi non sarebbe stata nemmeno possibile, figuriamoci senza grandi discussioni, negoziati e polemiche, nonostante al Senato i numeri del Partito Democratico siano risicatissimi. Presentata e confezionata come una misura per sostenere l’economia e accelerare l’uscita dalla pandemia, in realtà soltanto una minima parte della legge tocca direttamente questioni legate al coronavirus: l’American Rescue Plan è invece una legge contro la povertà.

La legge prevede uno stanziamento di 1.900 miliardi di dollari – per avere un termine di paragone: il Recovery Act, la legge per uscire dalla colossale crisi dei mutui subprime nel 2009, ne stanziò 787 – e da sola potrebbe dimezzare la povertà infantile e ridurre di un terzo il tasso di povertà negli Stati Uniti.

La quantità di misure che comprende è vastissima: è considerata da esperti e studiosi la più grande misura di welfare introdotta negli Stati Uniti dagli anni Sessanta. A tutti gli osservatori è evidente che il facile passaggio di una legge così ambiziosa sia stato reso possibile da circostanze uniche e non facilmente ripetibili, e che in qualche modo lo stesso successo di questa misura e della campagna vaccinale – indebolendo il senso di urgenza nell’opinione pubblica e nella politica, e le dimensioni dell’emergenza – col passare delle settimane renderà progressivamente più complicato per Biden portare a casa risultati altrettanto significativi.

La politica scandita dalle campagne elettorali
Al contrario della politica italiana, dove le elezioni anticipate sono una consuetudine e ci sono stati 67 governi in 73 anni, la politica statunitense è scandita da ritmi straordinariamente più prevedibili: il mandato del presidente dura quattro anni (in caso di morte, dimissioni o impeachment, non si torna a votare ma subentra il vice) e ogni due anni si vota per rinnovare tutta la Camera e un terzo del Senato. Se da una parte questo assetto fornisce al sistema politico grande stabilità, dall’altra finisce inevitabilmente per scandire i tempi della politica – e soprattutto per dividere in due i mandati presidenziali.

Le elezioni di metà mandato, infatti, per ogni presidente rappresentano sempre uno spartiacque.

Negli Stati Uniti il presidente non è espressione del Congresso, ma viene eletto direttamente dalla popolazione così come i parlamentari: il sistema istituzionale prevede apertamente la possibilità che la presidenza e i due rami del Congresso siano controllati da partiti diversi – il cosiddetto “divided government” – e siano quindi costretti a collaborare. Le elezioni presidenziali però coinvolgono storicamente molti più elettori, e sono seguite con molta più attenzione dall’opinione pubblica: per questo è piuttosto comune che una volta ogni quattro anni, quando si vota lo stesso giorno per il presidente e per il Congresso, avvenga una sorta di “trascinamento” che porti Congresso e Casa Bianca a essere controllati dallo stesso partito. È successo a George W. Bush nel 2000, a Barack Obama nel 2008, a Donald Trump nel 2016 e a Joe Biden nel 2020.

Quando però si vota soltanto per il Congresso – come accade due anni dopo l’insediamento del presidente, alle elezioni di metà mandato – le cose cambiano: senza il nome del presidente sulla scheda elettorale l’effetto “trascinamento” sparisce, e gli elettori dell’opposizione sono solitamente più entusiasti e motivati di quelli del partito al governo.

I precedenti sono impietosi, per chi si trova alla Casa Bianca: dal 1962 a oggi, soltanto due volte il partito del presidente è riuscito a non perdere seggi durante le elezioni di metà mandato. Questo fenomeno è comune anche nella politica europea, dove le elezioni amministrative puniscono spesso i partiti al governo sul piano nazionale.

In questo momento il Partito Democratico ha una sottile maggioranza alla Camera (222 seggi contro i 213 del Partito Repubblicano) e ne ha una ancora più sottile al Senato (dove entrambi i partiti controllano 50 seggi, ma in caso di parità i Democratici possono contare sul voto della vicepresidente Kamala Harris). Non c’è modo di prevedere il futuro, ma i precedenti suggeriscono che salvo sorprese clamorose dal 2023 in poi il presidente Biden dovrà governare con almeno un ramo del Congresso, se non entrambi, controllati dai suoi avversari, rendendo praticamente impossibile l’approvazione di leggi particolarmente ambiziose.

E c’è di più: molto prima di trovarsi a fare i conti con le conseguenze delle elezioni di metà mandato, Biden dovrà fare i conti con le conseguenze della campagna elettorale. Dalla fine del 2021 i parlamentari uscenti cominceranno a dedicare sempre più tempo e attenzioni alle loro campagne elettorali, e la loro attività legislativa ne risentirà: se il presidente Biden sarà impopolare, per loro sarà più difficile sostenerlo e difenderlo; se un disegno di legge verrà percepito come politicamente rischioso, per loro sarà più difficile votarlo.

Ogni giorno che passa, insomma, allontana Biden dalle elezioni che ha vinto e lo avvicina a quelle che probabilmente perderà, riducendo il suo margine di manovra.

Insomma, Biden va di fretta
Alla luce di tutto questo, l’attivismo di Biden e dei Democratici in questi primi mesi del 2021 non dovrebbe risultare sorprendente: né le dimensioni dell’American Rescue Plan, né la dichiarata intenzione di approvare un altro gigantesco stanziamento di risorse – si parla di 2.000 miliardi di dollari – da destinare alle infrastrutture (anche in questo caso, tentando di infilare dentro la legge un po’ di tutto, soprattutto misure contro il cambiamento climatico: tanto che si sta già discutendo di cosa si possa davvero definire “infrastruttura”).

Le principali conquiste legislative degli ultimi due presidenti statunitensi sono state ottenute, non a caso, nei primi due anni dei loro mandati: la riforma sanitaria di Barack Obama, approvata a marzo del 2010, e la riforma fiscale di Donald Trump, approvata a dicembre del 2017.

L’amministrazione Biden ha ogni interesse a cercare di ottenere il massimo durante questi due anni, meglio ancora se durante quest’anno: non solo perché un momento politico come questo potrebbe non arrivare più, ma anche nel tentativo di sfuggire all’apparentemente inesorabile sconfitta alle elezioni di metà mandato guadagnando consensi attraverso interventi ambiziosi e largamente popolari, come quelli dell’American Rescue Plan, e provando a innescare un piccolo boom economico grazie alla rapidità della campagna vaccinale e a questo vasto programma di spesa pubblica.

Due parole da conoscere: “filibustering” e “reconciliation”
Riuscire in quest’impresa – nel contesto di un paese sempre più litigioso e diviso sul piano politico – sarebbe già abbastanza complesso, ma c’è un altro grosso ostacolo sulla strada dell’amministrazione Biden. Nonostante i Democratici abbiano una piccola maggioranza al Senato, infatti, per approvare la gran parte dei disegni di legge non è sufficiente un voto a maggioranza semplice: servono 60 voti su 100. Ed è rarissimo che un partito controlli da solo 60 seggi su 100, soprattutto oggi che la legge elettorale del Senato favorisce largamente i Repubblicani.

Per quanto la Costituzione e le regole del Senato non prevedano esplicitamente un quorum diverso dalla maggioranza semplice, all’opposizione è concessa la possibilità di fare ostruzionismo all’infinito a meno che la maggioranza non trovi 60 voti favorevoli per superare l’ostruzionismo. Questa pratica è utilizzata così di frequente che non bisogna più nemmeno farlo effettivamente, l’ostruzionismo: basta dichiarare l’intenzione di farlo, e le leggi si bloccano. Nel gergo della politica americana, questa pratica si chiama “filibuster”.

Col passare degli anni, e soprattutto con la crescente radicalizzazione dell’elettorato e della politica americana, il ricorso al “filibuster” è cresciuto vertiginosamente. Se questo strumento – nato per costringere i partiti a collaborare, ma anche per proteggere gli stati segregazionisti dalle “intrusioni” del governo federale – fu utilizzato in tutto 58 volte tra il 1917 e il 1970: soltanto negli ultimi due anni è stato utilizzato 328 volte, più del quintuplo. Durante i quattro anni di amministrazione Trump, i Democratici hanno usato spesso il “filibuster” per fermare i suoi progetti più contestati; i Repubblicani avevano fatto lo stesso negli anni di Obama.

Oltre che per ratificare le nomine governative e giudiziarie, c’è solo un modo per aggirare la soglia dei 60 voti: una procedura che si chiama “reconciliation” permette di evitare l’ostruzionismo e votare una legge a maggioranza semplice, a condizione però che quella legge tratti materie economiche che abbiano conseguenze sul bilancio dello Stato. La “reconciliation” può essere usata un numero limitato di volte l’anno, dopo averla richiesta all’ufficio per il regolamento del Senato: generalmente non più di due o tre. L’American Rescue Plan è stato approvato in questo modo, e l’amministrazione Biden intende fare lo stesso con la legge sulle infrastrutture.

Alcune delle più importanti promesse dell’amministrazione Biden e dei Democratici però non riguardano il bilancio dello Stato. L’ufficio del regolamento del Senato, per esempio, ha respinto i tentativi di inserire l’aumento del salario minimo nell’American Rescue Plan. Questioni come il controllo delle armi, l’immigrazione, gli abusi delle forze dell’ordine e l’accesso al voto non sono strettamente economiche: ogni intervento richiede 60 voti, una soglia impossibile da raggiungere per i Democratici.

Le decisioni da prendere
Dentro il Partito Democratico qualcuno propone da tempo di cambiare le regole del “filibuster”, eliminandolo o almeno rendendo effettivamente necessario fare l’ostruzionismo, parlando fino allo sfinimento (Biden ha parlato apertamente di questa seconda possibilità). Bastano 51 voti per cambiare le regole del Senato, ma non tutti i Democratici pensano che farlo sia una buona idea: alcuni perché convinti che il “filibuster” costringa davvero i partiti a collaborare, altri perché rende complicato, se non impossibile, il passaggio di leggi federali molto estremiste.

Molti di questi parlamentari dicono, fuori dai denti: tra due anni i Repubblicani potrebbero riprendersi la maggioranza al Senato, ed è ovvio che prima o poi torneranno anche alla Casa Bianca. Perché abolire proprio la norma che negli anni di Trump ha impedito l’approvazione dei suoi progetti più controversi? A questo argomento, altri rispondono che nessun paese sviluppato prevede un quorum così alto per l’approvazione delle leggi, e che nonostante questo l’attività legislativa non porta a interventi particolarmente estremisti.

Ma ecco, questo è il contesto: l’amministrazione Biden ha poco tempo per tentare di ottenere l’approvazione di un numero realisticamente limitato di leggi, soprattutto su temi economici e di bilancio per i quali sia possibile usare la “reconciliation”. Quali debbano essere queste leggi, cosa debbano contenere perché trovino il consenso dell’intera delegazione del partito al Senato e cosa fare del “filibuster” sono le decisioni che determineranno in ultima istanza il successo o l’insuccesso del nuovo presidente degli Stati Uniti.