La riforma europea del “lobbying”

Il Registro per la trasparenza approvato dalle istituzioni europee ha lo scopo di rendere chiare e analizzabili le informazioni su chi svolge quelle attività che hanno lo scopo di influenzare i processi decisionali dei membri della Commissione Europea, del Parlamento Europeo e dei dirigenti dei vari uffici. Il nuovo registro è in vigore dal primo gennaio 2015, ma secondo quanto previsto dall’agenda politica presentata dal presidente della Commissione Europea, Jean-Claude Juncker, diventerà operativo nel 2016. La maggior parte dei singoli Stati membri dell’Unione Europea non ha un registro obbligatorio per le attività dei lobbisti. Un registro del genere esiste solo in Austria, Lituania, Polonia, Slovenia, mentre in Croazia, Germania e Romania esiste un registro su base volontaria.

Cos’è il Registro per la trasparenza
Lo scopo del registro è di rendere tracciabili le attività dei gruppi di pressione, dei portatori d’interessi, le pratiche dei lobbisti. In parte queste attività erano già state regolamentate nel 1995 (dal Parlamento Europeo) e nel 2008 (dalla Commissione Europea): erano state stabilite delle linee guida confluite poi nel 2011 in un primo modello di Registro sulla Trasparenza, che comprendeva circa quattromila registrazioni. Le organizzazioni che si sono registrate negli anni successivi sono state circa mille ogni anno.

In questi anni – secondo uno studio realizzato da Justin Greenwood e Joanna Dreger – si sono registrate circa il 75 per cento delle organizzazioni collegate alle imprese e circa il 60 per cento delle Organizzazioni Non Governative che fanno lobbying a Bruxelles. Alcune di queste organizzazioni, tra l’altro, hanno espresso parere favorevole riguardo al nuovo sistema, mentre i rappresentanti dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) hanno fatto sapere che non è necessario imporre una registrazione obbligatoria. Da queste analisi si può dedurre che a oggi non tutte le organizzazioni che fanno attività lobbistica nelle istituzioni europee si sono registrate e si scopre che molte di quelle presenti sono registrate, semplicemente, con il nome dei rappresentanti e delle organizzazioni.

Le nuove norme
Il nuovo Registro per la trasparenza introduce un codice di condotta vincolante per tutte le organizzazioni e i professionisti che fanno attività lobbistica: in caso di violazioni saranno applicate una serie di sanzioni. Inoltre, il codice di comportamento racchiude tutti i tipi di relazioni e dovrebbe riguardare in futuro anche gli incontri privati. È prevista la pubblicazione dei propri dati – i quali rimangono pubblici –  che dovranno poi essere aggiornati ogni anno. Inoltre, esiste la possibilità di avviare una procedura per avanzare denunce contro alcuni dei soggetti registrati, se si viene a conoscenza di atti (o fatti) che contraddicono il codice di condotta formato da dodici punti. È chiaro che tutto questo, in teoria, possa apparire utopico, nella misura in cui sappiamo che le pressioni indebite “fanno parte del gioco”, anche in una democrazia.

Il sistema sarà gestito dal Joint Transparency Register Secretariat, un organismo composto da alcuni dei membri dei segretariati generali del Parlamento Europeo e della Commissione Europea. Tale organismo era già operativo per i precedenti registri: fa controlli a campione per verificare la correttezza dei dati inseriti nel sistema, per una media di circa ottocento controlli all’anno. Gli iscritti che non aggiornano i dati richiesti o ostacolano i controlli vengono bloccati dal sistema. Qui l’ultimo rapporto disponibile pubblicato dal Joint Transparency Register Secretariat nel 2013. A livello politico, invece, a seguire lo sviluppo del progetto sarà il Primo Vicepresidente della Commissione Europea Frans Timmermans.

Cosa ancora non quadra
Una delle questioni più discusse sul processo di registrazione (almeno fino all’anno scorso) era il fatto che questo fosse su base volontaria, cioè non era previsto un obbligo di registrazione. Erano invece richiesti: una stima dei costi annuali delle organizzazioni e delle singole persone relativamente alle attività svolte; il numero (non il nome) delle persone coinvolte in tali attività; i finanziamenti ricevuti dalle istituzioni dell’Unione Europea.

Ci sono altre cose ancora poco chiare, dovute soprattutto al fatto che i legislatori europei hanno deciso di classificare le organizzazioni lobbistiche in base alla loro attività (dichiarata), e non in base al loro status giuridico. Nei documenti ufficiali, viene data questa descrizione per definire le attività delle organizzazioni lobbistiche: “tutte le attività effettuate con l’obiettivo di influenzare direttamente o indirettamente l’elaborazione o l’attuazione delle politiche e dei processi decisionali delle istituzioni europee, indipendentemente dal canale o mezzo di comunicazione”.

Per agevolare l’adozione dei nuovi criteri sono stati creati degli “incentivi” per le organizzazioni che si registreranno seguendo la nuova procedura, a partire dal primo gennaio 2015: al momento gli incentivi principali sono l’accesso al Parlamento Europeo (al momento ne hanno l’accredito 4900 lobbisti) e la possibilità di essere avvertiti sulle tabelle di marcia della Commissione Europea o di eventuali consultazioni pubbliche. Secondo programma, in futuro ci sarà l’obbligo di registrazione per chi vorrà incontrare i membri della Commissione Europea, i membri dei loro gabinetti e i dirigenti. Una delle questioni più controverse – che rende la materia ancora apparentemente lontana da una vera riforma – riguarda la volontarietà che sta alla base della maggior parte delle norme presentate. Oggi si può cioè continuare a fare lobbying senza essere registrati, rimanendo nella legalità.

Alcuni “buchi legislativi”
Nei documenti ufficiali dell’accordo istituzionale non appaiono i termini “lobby”, “lobbying”, “lobbista”, ma ci si riferisce a “organizzazioni e professionisti implicati nelle attività politiche europee”, in generale. Questo è dovuto in parte al fatto che l’accordo non tiene in considerazione lo status giuridico delle organizzazioni, ma le loro attività dichiarate: un passaggio un po’ complesso da capire, ma che potrebbe agevolare la creazione di “buchi legislativi” di cui approfittare.

Un esempio: i lobbisti devono dichiarare quale organizzazione rappresentano, e i suoi interessi, ma non è obbligatorio comunicare il nome dei clienti che hanno chiesto consulenza alla loro organizzazione. Inoltre, i parlamentari europei sono (e saranno) obbligati a scrivere un rapporto in cui citare tutti i lobbisti che hanno avuto un impatto su di loro. Anche in questo caso, tale “impatto” appare qualcosa di generico (e forse non potrebbe essere altrimenti), anche perché le attività che si stanno cercando di regolamentare hanno una “natura contrattuale” di per sé difficile da costringere in parametri comportamentali.

La questione legale
In questi mesi si è discusso di un aspetto normativo complesso, riguardo all’effettiva possibilità dei legislatori europei di poter riformare le attività dei lobbisti. L’Unione Europea può emanare leggi che impongono compiti e doveri ai cittadini e alle imprese, sotto la sua giurisdizione, soltanto nel caso in cui ci sia una esplicita competenza delle istituzioni. Quindi, in base a questo punto legale, le istituzioni europee dovrebbero poter regolare la questione della trasparenza solo per quanto riguarda i funzionari europei e non per quanto riguarda i lobbisti (soggetti esterni alle istituzioni).

La questione si rifà all’articolo 298(2) del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). A questa tesi i legislatori europei hanno risposto chiamando in causa una particolare “clausola di flessibilità” inclusa nell’articolo 352 dello stesso TFUE: questo prevede che – se l’azione della UE è necessaria per raggiungere uno dei suoi obiettivi, anche se non c’è una base giuridica nei trattati – alcune misure possono essere gestite attraverso una “procedura legislativa speciale”. A un patto: che su quella procedura speciale ci sia accordo unanime all’interno del Consiglio dell’Unione europea e un’approvazione da parte del Parlamento Europeo. In questo caso l’obiettivo dell’Unione Europea è quello di perseguire l’obiettivo della trasparenza tutelato agli articoli 1 e 15 del TFEU.

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